行政程序立法刻不容缓

    编者按：党的十八届四中全会明确提出，要完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。日前，行政程序法专家建议稿（北大版）研讨会在北京大学举行，专家学者围绕制定一部统一的行政程序法典的必要性、可行性等进行了深入研讨。本期声音摘发三位学者的发言，以飨读者。

制定完整的行政程序法典条件已经成熟

    江必新（最高人民法院副院长）

    制定行政程序法典，是十分紧要和紧迫的问题。党的十八大提出，到2020年要基本建成法治政府，现在距离2020年只有5年时间。如果5年过后，一部基本的行政程序法典还没有，社会各界怎么评价我们的法治政府？国际社会怎么评价我们？法治国家、法治政府、法治社会建设不是自我标榜的，是靠实践结果来证明的。所以制定行政程序法是一个非常紧迫的问题。法治建设要落地生根，而行政程序法正是确保法治理念、法治思维落地生根的一个最基本的条件和基础。

    中国特色社会主义法律体系已经形成，一系列单行的行政程序法是其中不可或缺的重要组成部分。从司法实践来看，行政处罚法有了、行政强制法有了、行政许可法也有了，但行政处罚、行政强制和行政许可等行政行为在全部行政行为中所占比例不到30%，70%的行政行为是行政决定、行政命令等。也就是说，我们绝大多数行政行为是没有法律规范的，至少没有统一的法律规范。所以要进一步完善法律体系的话，行政程序法典首当其冲，它是首先应该完善的。

    制定行政程序法典的条件，我认为已经成熟。全国人大当年是想直接制定行政程序法典的，后来改成了逐步制定。这些年出台了行政处罚法、行政强制法、行政许可法后，基本经验已有所积累，而且我们也发现这些单行法大同小异，有很多内容重复，再继续单独制定下去，会浪费立法资源。因此，在这些年地方立法的经验基础上，尽快制定完整的行政程序法典不再是非常难的事情，是完全可能的。

民法典和行政法典是一对关系密切的兄弟

    王利明（中国人民大学常务副校长）

    法治的核心是规范公权、保障私权。这就意味着，民法与行政法必须相互配合。现在我们面临的局面是强政府、弱社会，国家干预太多、政府权力太大、市民社会发育不足。要解决这个问题，一方面要按照四中全会的要求，尽快制定一部民法典，调动市场主体的积极性；另一方面也需要行政法的完善，特别是通过行政程序法真正地把公权力规范好。这两方面缺一不可，如同鸟之两翼，同等重要。

    制定行政程序法，对私权的保障非常重要。现实生活中，行政权恣意、任性的现象非常严重。比如征地拆迁，很多时候根本没有经过正当的程序，引发了许许多多的社会问题。还有土地使用权的出让，政府既是所有者代表，又是公权力的主体，还是合同一方当事人，三重身份，往往自觉不自觉地干预、强迫，没有经过什么程序，想给就给，想拿回来就拿回来，这方面的案例非常多。要真正强化对私权的保护，仅仅靠民法典是不够的。民法典上把事情写得再完备、再详细、再具有操作性，行政程序不完备，政府照样可以干预，民法上的权利都会落空。从这点上来讲，要充分保障私权，就要从规范公权着手，规范公权的核心就是要解决好行政程序的问题。比如现在国家大力推行的负面清单制度，就是由行政程序法和民事法律结合在一起形成的。

    行政法和民法如同一对兄弟，关系最密切。哈佛大学一位教授曾经说过，不懂合同法就不懂行政法，反过来不懂行政法也就不懂合同法，因为，一方面是交易，另一方面是政府对交易的控制和约束。期待我国的行政程序法典尽快出台，也希望民法学界和行政法学界携手合作，共同为法治中国建设作出更多贡献。

制定行政程序法典是法治反腐的必需品

    姜明安（北京大学宪法与行政法研究中心主任）

    人不是天使，必须有政府和政府官员，对个人的行为进行约束。政府和政府官员也不是天使，必须有一套机制防止其腐败，控制其滥权。人类为此探索了几千年，能够较有效地制约权力滥用、最大限度减少腐败的药方还是找到了。这个药方主要包括三味药：一是教化反腐，二是惩治反腐，三是制度反腐。教化反腐主要让人“不想腐”，解决“灭心中贼”的问题；惩治反腐主要让人“不敢腐”，解决“灭山中贼”的问题；制度反腐主要让人“不易腐”“不能腐”，解决“贼无用武之地”的问题。

    对于反腐败，这三味药一味也不能少，但最有效、最解决问题的还是制度反腐。因为，“不想腐”虽很美妙，但何其难：一个人一旦成为一定级别的干部，世界观已然形成，如果“心中有贼”，靠自我提升来把“心中贼”灭了，恐怕难度太大；“不敢腐”虽很理想，但实现不易：世间有太多的诱惑，即使有50%、80%，甚至100%的风险，很多贪官也停不下步，收不住手。制度虽然也不是灵丹妙药，不可避免地会有漏洞，但毕竟可以最大限度地避免腐败发生。腐败即使有再大的诱惑，贪官也只能望梅止渴，因为有程序的重重障碍，把他的手脚束缚了，让他迈不动步、伸不出手。法治发达国家反腐败的经验，已经反复证明了制度反腐的功效。正因为如此，我一直主张制定行政程序法典，加强反腐败的制度建设。

    我们反腐败的目的，是要建设廉洁政府而不只是为了抓几个或者几十上百个贪官。这就要求我们必须把行政程序法这味最有效的药用起来。希望全社会共同努力，争取在5到10年的时间内，制定出我们国家的行政程序法典来。

    （本报记者殷泓、王逸吟采访整理）