基本养老金长效治理机制与完善国企管理体制

    养老金缺口、个人账户空账，一直是困扰我国养老保险制度改革的一个重大问题。2015年3月，山东省将30%的省属国有资本划转充实社保基金，并得到财政部的积极认可。笔者认同这一思路，但同时认为换转国有资本充实社保基金的思路实质上是一种财政补贴养老金的做法，是否成为一种长效治理机制有必要深入探讨。

    经过近20年的不懈努力，我国构建了具有中国特色的统账结合的基本养老保险制度，覆盖面日益扩大，其成绩是值得肯定的。但同时也存在着诸多问题，在基金收支方面主要表现在三个方面：一是人口红利的逐渐消失引发了基金结余增速放缓；二是由于全国统筹的阻力造成半数省份基金收不抵支而需要财政补贴，而有结余的省份通过存银行买国债的投资方式使得基金增值乏力；三是养老金改革引发的巨大转轨成本财政难以承受，个人账户资金用于养老金发放使得空账盛行。这三个问题造成我国基本养老金制度产生了两个悖论：一是基金结余的增长与财政补贴的增长并存；二是巨量的基金结余与巨量的空账并存。最终造成统账结合的部分累计制蜕化为传统的现收现付制，养老金的可持续性堪忧。如何解决这些问题，理论界和实务界正在积极地思考，养老金改革也成为当今中国最为热点的话题之一。

    目前的解决思路主要是三类：一是延长退休年龄；二是实行名义账户制；三是提高基金投资收益。应该指出，前两类方法仅能治标，无法治本。退休年龄的延迟是有限度的，并受到很多人的强烈反对，实行起来困难很大；名义账户制在短期可以作为一种过渡性方法，但其本质类似现收现付制，在老龄化日渐严重的前提下，从长期看必然难以为继，最终需要财政的补贴，这方面必须吸取欧洲福利国家尤其像希腊等国财政危机的教训。

    因此，提高投资收益、实现基金保值增值才是使基本养老金可持续的治本之法。如何提高投资收益？基于国外养老金和全国社保基金理事会的投资经验，一般认为养老金市场化投资是必然之选，否则就是坐等贬值。具体到投资组合方面，一定比例的股权投资是提高养老金长期收益的重要手段。然而，投资资本市场是不是提高收益的唯一途径？是否真的安全？还有无其他更为可行的投资对象与投资渠道，这是需要认真思考的问题。

    基本养老金从其收支、管理、投资运营的各个层面看，均具有公有属性，其产权主体为全体参保人，随着覆盖面的逐年扩大必将最终涵盖全体国民，那么其所有权亦将属于全体人民。从这个角度看，其属性和国有企业相同，即公有属性，属于全民所有。因此笔者认为，养老基金投资国有企业尤其是央企具有天然优势，这是养老金投资国有企业的可行性之一。

    经过改革后20年的阵痛，新世纪以来国企尤其是央企运营状况良好。仅以金融危机后的数据看，2008年至今中央企业净资产收益率年均9%；国有及国有控股工业企业收益率年均约12%。2007年《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》颁布至今，中央本级国有资本经营预算已逐步进入实施阶段，纳入预算的企业范围和利润上缴比例不断增加，运作日渐规范。这说明中央企业不仅有着良好的盈利能力，而且也有充足的现金流保证，加之收益的稳定性和企业的安全性，这些都为基本养老金的投资收益提供了保证。

    进一步来看，就基本养老金的属性与特点而言，通过组建养老基金公司的方式投资控股国企，也有利于完善国有资产管理体制，这可以从宏观和微观两个层面分析。

    从宏观层面看，基本养老金投资并控股国企不仅符合混合所有制的基本精神，还可以变国家所有政府代理为全民所有基金公司代理，可以克服国有资产委托代理中政企不分的弊端。第一，基本养老金是一个自愿性的显性契约，基金总公司接受全体参保人的委托管理运营养老金，避免了以行政权为基础的强制性代理。第二，基金总公司资本的原始积累源于参保人的缴费，作为初始委托人，全体人民拥有了对养老金的剩余索取权，国有企业的收益和全体人民利益直接相关，可以强化人民监督的积极性。第三，基金总公司作为初始代理人，目标明确且单一，即在获得长期稳定收益基础上实现基本养老金的可持续发展，从而杜绝了政府的行政干预，实现政企的有效分开。

    从微观层面看，基本养老金投资控股国有企业，可以完善国企的公司治理结构。一是改变企业经营者的聘用机制，董事长、总经理不再由政府组织部门任命，彻底摒除经营者的“官员”身份，杜绝了行政干预与行政扶持，使国有企业成为真正的市场主体。第二，降低内部人控制程度，防止国有产权多级代理下的剩余索取权扩散化倾向。改革至今，国企效率提高使其员工获得了高回报，但是对其所有者即全体人民并非最优，基金总公司通过对子公司的监督，可以避免这一现象的发生，无疑是一种帕累托改进。

    总之，现代养老金制度实际上是一个社会养老的问题，养老金的不可持续源于人口老龄化，其根源在于现有养老金制度本身是以参保人收入为基础。要实现基本养老金的可持续，必须构建长效治理机制，使其建立在高安全性与可增值的资产基础之上，国有企业尤其是央企正是最佳的选择。并且，通过二者的优势互补，还可以实现养老金与国有企业的共赢。

    （作者单位：西南财经大学会计学院）