如何管好用好地方政府性债务

    建立现代财政制度，中央和地方都应有所作为。重视地方政府性债务研究，对现代财政制度的建立具有重要理论和实践意义。

    首先，建立现代财政制度必须全面重视地方政府支出资金来源。目前基本可以分为政府财政资金和外来资金两大类。财政资金主要用于地方政府运行的经常性支出，能够用于资本性支出的资金有限。理论上讲，资本性支出的资金来源主要依赖于地方政府性债务。市政债是支持地方基础建设的必要财政工具。

    现代财政制度要求地方政府性债务不能用于经常性开支，只能用于建设性支出，这是不可逾越的红线，国际经验也是如此。欧盟国家地方政府性债务最大的部分是基础设施行业，包括传统意义的基础设施和人力资本投资，大约占到其中的一半。地方政府债务融资涉及政府推动城镇化建设资本性支出诸方面，主要集中在非竞争性领域。按照政府的职能，这些领域大致分为四大类：一是传统意义上的基础设施，包括交通、通信、农业、矿产、研发、能源等行业，其中交通和通信是主要部分；二是人力资源“软”基础设施，包括教育和医疗等资本性投资；三是纯公共品投资，如治安、环保等；四是再分配功能投资，如保障性住房，地方娱乐性设施建设，社保投资等。

    现代财政制度要求地方政府性债务所有收支都必须纳入预算管理。通过预算制度对地方政府举借债务进行分类管理和约束。化解地方债务风险，在各种政策工具中，市政债具有明显优势。从我国实践看，在新预算法颁布以前，地方政府实际上没有债务融资工具，这与我国城镇化、工业化对基础建设的需求不相适应，因而产生了各种不规范甚至不合法的地方债务。市政债这一工具能更好地体现政府的信用价值，融资成本低，能够充分发挥市场作用，更有效地通过市场来分担风险，是必不可少的财政工具和最有效的地方融资手段。

    必须说明，现代金融市场的发展为债务风险跨代分担提供了技术保障。地方政府性债务所支撑的是收益超越当期的项目，其存在的基础是跨代公平。这客观要求地方政府在提供公共服务时尽量保证公共服务受益人与成本负担人一致。地方政府任何借贷均应体现将来偿还义务，将来税收也会相应增加。同时，赤字支持的减税同样会导致未来更多的税收，两种方式都只是征税时间的重新布置。

    地方政府市政债是现代财政制度对地方政府治理能力现代化的新考验。市政债的融资优势在于要求地方政府财政高度透明，这将大大增强市场对地方政府的约束力。市政债的显著功能是可以间接地通过市场规则约束地方政府。信用评级是地方政府进入资本市场的前提条件，再加上借贷必须发布公报，这就必然要求地方财政透明化，从而显著提高公众对政府隐性债务、预算外收支、公务员养老金、政府拖欠款、担保以及政府与国有企业之间金融交易的关注程度。市政债对地方政府信息披露和接受公共监督的要求更高，对地方政府有更强的约束力。

    我国目前游离于政府财政之外的地方政府债务透明度不高，举债主体与债务管理主体之间本身激励不相容，容易成为风险盲点。把地方政府债务纳入预算管理是控制风险的必要选择。从实际情况看，市政债通过纳入预算管理、实现依法理财的条件非常充分，同时，还必须严格约束政府举债方式，防止不规范、不合法的财政行为。

    市政债是化解地方政府债务风险的良好选择。研究建立适合地方政府的融资机制，硬化经常性预算约束，要特别注意严格禁止竞争行业使用市政债工具，确保地方政府债务总量控制。

    防范和化解地方债风险，就需要进一步完善制度，加强债务风险管理，推进地方政府性债务管理改革。新预算法修正的一项重要内容，就是规范地方政府债务。新预算法把规范地方政府债务管理，防范化解财政风险单独作为一个部分，凸显了对这个问题的重视。目前主要解决三个层面问题：第一，建立通过发行地方政府债券的方式举债融资机制，赋予地方政府适度举债权，解决怎么借的问题。第二，对地方政府债务实施分类管理和规模控制，让地方政府的债务分类纳入预算管理，接受地方人大监督，还要接受上级行政和上级立法机关的监督，解决怎么管的问题。第三，理清政府和企业的责任，解决怎么还的问题。针对目前的情况，地方融资平台中有一些实际上是政府通过企业举债，属于企业的债，政府如果需要支持，就必须给予明确的说明，比如说补贴，或者是PPP模式给予支持；完全公益或者既是公益而且现金流也不足的债务，就转成了政府的债务，纳入预算管理。目的就是要通过分清责任，给社会以正确的信号。为此，新预算法中也规定了要建立以责权发生制为基础的政府财务报告制度，政府的资产负债表要向社会公开，还要引入评级。

    （作者单位：东北财经大学工商管理学院）