推进农村集体经营性建设用地交易法制化

    土地制度是决定经济社会全局的基础性制度，党的十八届三中全会对深化农村土地制度改革做出了全面部署，提出深化农村土地制度改革的核心任务是在保护耕地、保障农村发展、保全农民利益的前提下，实现城乡统筹发展一体化。全会明确提出“建立城乡统一的建设用地市场”“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。

    如何积极贯彻全会精神，稳妥地推进集体经营性建设用地流转，从而有利于优化土地资源配置、维护农民土地财产权益、促进地方土地财政的转型，是实现城乡一体化发展的重大课题。

    为实现农村集体经营性建设用地交易的有序性、规范化，应当适时修改相关法律、法规，并尽快制订全国统一的农村集体经营性建设用地流转的法规，从而实现建立城乡统一的建设用地市场的目标。

    一是应当修改土地管理法相关规定，为农村集体经营性建设用地平等交易提供经济法支持。土地管理法第43条规定，任何单位或个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，……国有土地包括国有的土地和国家征收的原属于农村集体所有的土地。

    根据该规定，农村集体经营性建设用地只有通过征收转化为国有的方式才能作为建设使用。不过，农民通过征地获得的补偿标准往往较低，而在城市化中被征土地进入招拍挂程序后升值迅速，价格超过征地成本，在这种“同地不同价”的背景下，集体建设用地的市场价值和农民的财产权益没有得到充分体现，巨额土地价差收益由地方政府获得，这就是“土地财政”的来源。这与全会的精神是完全背离的，因此，应当加以全面修改，规定单位和个人需要使用土地进行建设的，既可以申请使用国有土地，也可以申请使用农村集体经营性建设用地，同时规定农村集体经营性建设用地可通过出让、租赁、入股等方式进行交易。

    二是应当修改物权法、担保法等相关规定，维护农村集体建设用地交易的私法秩序。物权法明确规定建设用地使用权是用益物权，但仅定义建设用地使用权是依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，未曾规定农村集体建设用地使用权。同时第183条规定乡镇、村企业的建设用地使用权不得单独抵押，这也与全会的精神不符，应当在物权法中同时规定农村集体建设用地使用权，及承认使用权人的抵押权。担保法第36条第3款对集体土地使用权抵押作了限制性规定，应当加以修改，充分实现农村集体经营性建设用地的抵押权。

    三是应当制订全国统一的农村集体经营性建设用地流转法规，确保交易依法安全有序地进行。农村集体建设用地的平等入市，更好地保护了农民财产权益，同时也缓解了城镇化中的土地供需矛盾。十八届三中全会对农村土地流转做出新的部署后，不少地区随之推进集体建设用地使用权流转试点。比如，山东省印发了《关于进一步推进节约集约用地的意见》，探索实行集体建设用地使用权抵押和作价入股。

    虽然目前我国许多地方政府出台暂行规定来规范农村集体经营性建设用地的流转，但地方性法规和地方政府规章的法律位阶较低，效力较弱，适用范围不广，难以有效解决交易过程中的矛盾与纠纷，甚至出现非法改变土地使用性质，进行违法违规建设的情形。因此，当务之急是制订全国统一的农村土地集体经营性建设用地流转法规来规范交易的条件、方式、程序。

    首先，就交易的条件而言，依法经过确权的农村集体经营性建设用地才能入市流转，并且应当符合土地总体规划和市镇建设规划。其次，流转的方式可分为出让、租赁、入股等方式，初次出让的可比照国有土地使用权的招标、拍卖、挂牌出让的程序。再次，交易的程序应当符合城乡一体化原则，由土地行政管理部门统一管理，经过申请、审批、签订合同、缴纳税费、交易登记等程序。统一的立法能使农村集体经营性建设用地交易的每一个环节都有法可依，稳定交易秩序，维护交易安全。

    总之，农村集体经营性建设用地交易的法制化是一个复杂而艰巨的历程，经济的快速发展、农村土地制度改革进一步深化迫切需要法律的保驾护航。应当妥善协调各部法律之间的修改，避免法条之间发生冲突，为农村集体经营性建设用地的交易提供科学的法律依据，真正实现城乡统一的建设用地市场。

    （作者为北京交通大学法学院副教授）