PPP不是“新瓶装旧酒”

    近日，湖南湘潭市政府和社会资本合作（以下简称“PPP”）项目在长沙进行推介。湘潭市政府对外重点推出了首批45个PPP项目，总投资389亿元，涉及市政基础设施建设、社会事业、生态环保、文化旅游等多个领域。

    近一个时期，PPP在全国范围内悄然兴起。记者梳理发现，目前已有北京、江苏、安徽、浙江等省市公布了PPP项目推进清单。北京市3月发布《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的实施意见》，涉及生态环保、交通设施、能源设施、“高精尖”产业等7个领域136个示范项目，预计吸引社会投资金额将超过2600亿元。

    “国家发改委迅速行动，积极地推广PPP模式。”在最近举行的国家发改委例行发布会上，发改委秘书长李朴民指出，下一步，将从多个方面进一步推进PPP。

PPP燃起社会资本热情

    在北京公布的新一批PPP项目清单中，世界园博会展馆，冬奥会申办设施，环球主题公园，地铁新机场线、17号线、3号线等项目在列。有关专家表示，相关项目向市场开放，将鼓励更多社会资本进入。

    去年底，财政部印发《财政部关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》，公布天津新能源汽车公共充电设施网络等30个PPP示范项目，总投资规模约1800亿元，涉及供水、供暖、污水处理、垃圾处理、环境综合整治、交通、新能源汽车、地下综合管廊、医疗、体育等多个领域。

    各地PPP项目清单陆续公布——安徽公布首批城市基础设施领域PPP项目名单，项目总投资710亿元。涉及城市交通设施、生活污水处理设施等多个方面。随项目同时发布的《安徽省城市基础设施领域PPP模式操作指南》提出，要建立合理的利益共享机制。今年2月，浙江省发布了首批PPP项目清单，包括杭州市轨道交通5号线一期、6号线一期，以及杭州-富阳城际铁路、杭州-海宁城际铁路等20个项目，合计投资额1176.10亿元。

    PPP项目火热推进的同时，相关政策频出——4月27日，《基础设施和公用事业特许经营管理办法》发布；5月7日，《关于在收费公路领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》发布，鼓励社会资本通过政府和社会资本合作模式，参与收费公路的投资、建设、运营和维护。

    “在各有关方面、各地方的共同努力下，PPP模式推广工作取得了积极进展，去年推出了80个首批鼓励社会资本参与的投资项目开工进展顺利。”李朴民透露，下一步，一方面是抓紧组织实施基础设施和公用事业特许经营管理办法，另一方面是发布PPP方面的典型案例，加强案例的指导。

PPP不只是缓解债务压力

    据交通运输部公布的《2013年全国收费公路统计公报》，截至2013年底，全国收费公路里程为15.65万公里，占公路总里程的3.6%。2013年全国收费公路通行费收入3652亿元，收费公路支出总额为4313亿元，即整体亏损661亿元。值得注意的是，截至2013年底，全国收费公路债务余额从2010年底的22912亿元大幅上升至34308亿元，年均增长3799亿元。

    与此同时，基础设施发展还面临很大需求。我国公共设施的存量仅为西欧国家的38%，北美国家的23%。

    财政部、交通运输部5月7日联合《关于在收费公路领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》提出，鼓励社会资本通过PPP模式，参与收费公路投资、建设、运营和维护，与政府共同参与项目全周期管理。

    在具体合作方式上，《意见》提出，社会投资者应按市场化原则出资，独自或与政府指定机构共同成立项目公司，建设和运营收费公路项目；政府要逐步从“补建设”向“补运营”转变，以项目运营绩效评价结果为依据，适时调整价格和补贴，拓展社会资本发展空间。

    在财政部金融司司长孙晓霞看来，地方政府在运用PPP开展基础设施建设时，不能简单地把思想局限在缓解债务压力上，把推广PPP当作又一次“甩包袱”，搞“新瓶装旧酒”，而是要以此为契机，切实转变政府职能，把精力放到营造良好的、公平透明的政策环境上，把更多的注意力放到加强监管、确保社会福利最大化上。

    “公私合营的PPP模式既鼓励社会资本参与提供公共产品和公共服务，又能减轻政府公共财政举债压力，但这并不意味着地方政府就可以将融资难和债务问题寄托于此。”国务院发展研究中心产业经济研究部主任钱平凡指出，从过去的政府深度参与项目，到放手市场，竞争机制可以更好地发挥作用。政府要适应角色转变，避免过于强势而挡住民间资本的进入。

PPP项目需要配套制度

    从各地实践看，PPP的探索并非一帆风顺。“有的省份提出的PPP项目数量多，投资总量很大，我们也进行了初步梳理。”国家发展改革委固定资产投资司副司长罗国三也坦言，尽管目前项投数量多，但从全国看，签订合同的比率仅为10%~20%。

    真正要让PPP叫好又叫座，还需要一系列配套制度的跟进。“如何建立起成型的商业模式还需要探索。”国家发改委投资研究所体制政策室主任吴亚平指出，尤其是一些公共事业类的投资项目，没有成熟的商业模式，没有收费和收益来源，要真正吸引社会资本还面临难题。

    此外，也有人担心，一个PPP项目签订了，但要是过几年，这个地方的政府换届了，责任谁来承担？

    “确实出现过有的地方政府和相关部门不按照特许经营协议履行价格调整承诺的情况。或者主要负责人调整了，就导致原有的特许经营协议需要修改、调整，有的地方政府直接违约，翻脸不认账。”国家发改委法规司司长李亢指出，这都需要在立法中重点加以解决。

    细心的人注意到，此次《基础设施和公用事业特许经营管理办法》专门对政府违约责任进行了明确。第34条明确要求“行政区划调整，政府的换届、部门调整和负责人变更，不得影响特许经营协议履行”。

    “特许经营项目往往投资额大、周期长，涉及多方利益主体，同时和各个政府相关部门和一些中介机构都有关，所以需要政府长期稳定的可预期的合作和支持机制。”李亢指出，政府的诚信履约至关重要，对于保障投资者权益、稳定特许经营的预期、持续保障公用产品和公用服务供给十分关键，这都需要依靠法治手段，贯穿法治精神。

    PPP不仅是一种融资手段，更重要的是一种理念和思路的转变。有关专家指出，通过推行PPP模式，地方政府管理理念要加快创新，进一步厘清政府和市场、政府和企业的关系，将政府工作重心从具体的项目运作，转到强调规则程序制定、事中事后监管、法制信用环境营造等方面上来。

    （本报记者 冯蕾 本报通讯员 瞿思杰）