开启行政审判新时代

    对话嘉宾：最高人民法院党组副书记、副院长 江必新

    主持人：本报记者 王逸吟

    1988年，浙江农民包郑照为了维权，一气之下把苍南县政府告上法院，开启了新中国现代意义上的民告官第一案。1989年，规范民告官程序的行政诉讼法颁布出台。20多年后的2014年11月，行政诉讼法完成首次大修。新修改的行政诉讼法于今年5月1日起正式施行。在全面依法治国的背景下，行政诉讼如何克服痼疾，真正成为维护公民权利、监督政府依法行政的利器？本期《法治》推出专题报道，以飨读者。

    对5月1日起开始施行的修改后的行政诉讼法，最高人民法院党组副书记、副院长江必新有独到的理解和认知。

    1985年从西南政法学院硕士毕业后，江必新就进入最高人民法院工作。30年的司法经历中，他的工作大部分围绕行政审判展开。日前，他就新行政诉讼法和“民告官”等话题与本报记者展开对话。

“行政审判迎来黄金期”

    记者：作为最高人民法院分管行政审判的大法官，你如何看待新修改的行政诉讼法？

    江必新：新行政诉讼法的颁布实施，是深入贯彻党的十八届四中全会精神的一项立法成果，是全面推进依法治国的一件大事，是建设公正高效权威的中国特色社会主义司法制度的重大实践成果，也是深入推进依法行政和加快建设法治政府进程中的重大制度创新，具有十分重要的现实意义和深远的历史意义。这部法律为今后一段时间法院行政审判工作提供了重要依据，也开启了“民告官”的新时代。

    记者：长期以来，不少人包括专家学者都觉得行政审判是“烫手山芋”。对此你怎么看？这次修法主要解决哪些问题？

    江必新：我国的行政诉讼制度经历了一个不断发展、不断完善和不断进步的历程。1989年制定的行政诉讼法自1990年施行以来，行政相对人从最初的不敢告、不会告、不愿告，到目前希望通过合法理性的行政诉讼渠道解决行政争议，行政机关从不应诉、不出庭、不执行法院裁判到积极主动应诉、自觉接受司法监督，无疑是一个巨大的历史进步。行政案件数量从1990年的1.3万件增长到去年的15.1万件，增长幅度大大高于同期民事案件和刑事案件。

    但是我们也必须看到，行政审判还面临很多挑战和困难。正如十八届四中全会所指出的，行政诉讼比较突出地存在“立案难、审理难、执行难”。15万件的行政案件，虽然比二十几年前增长了很多，但在三大诉讼中所占比例才1％。由于体制机制方面的制约，有的法院不敢依法受理、案少人少的问题仍然突出存在。有的基层法院甚至一年都没有一件行政案件，这是非常不正常的现象。不可否认的是，法院依法审理行政案件仍然面临较大压力，老百姓“胜诉难”的问题还没有得到很好的解决。近年来，全国行政机关败诉率一直维持在12％左右。虽然这个比例和一些法治发展比较成熟的国家比，看上去也不算低，但是与我国行政执法的实际水平相比就不成比例了。近年来全国每年涉及行政纠纷的信访案件数量超过600万件，但进入诉讼程序的只有十余万件，大量依法应当受理的行政案件游离在诉讼程序等法定渠道之外。人民群众对行政诉讼在权利救济、解决争议方面发挥的作用还有较大期待。这次行政诉讼法修改为解决当前存在的“立案难、审理难、执行难”的问题，围绕困扰行政审判发展的若干重大问题作了创制性规定。可以预见，今后法院行政审判工作将迎来一个迅速发展的黄金期。

    记者：你刚刚说到行政审判将迎来一个迅速发展的黄金期，这是一个什么状态？

    江必新：党的十八大以来，行政审判工作迎来了新的历史性机遇，行政审判面临的形势越来越好。基于新时期所面临的形势和任务，新行政诉讼法实施后开启的行政审判新时代可以概括为以下四个方面：第一，坚持宪法法律至上，将合法性价值视为行政审判的基本或首要价值；第二，强化司法的人权保障，依法实现无障碍权利救济；第三，力求行政争议的实质性解决，增强行政审判的实效性；第四，审判主体高度自律并自觉接受各方面监督，避免行政审判权的怠用或滥用。

“对立案登记制要全面理解”

    记者：新行政诉讼法明确规定实行立案登记制。5月1日后，“民告官”案件会大幅度增长吗？

    江必新：将立案审查制改为立案登记制是十八届四中全会决定的明确要求，针对的不仅仅是行政诉讼，还包括民事起诉、刑事自诉、强制执行和国家赔偿申请。行政诉讼法是第一部将立案审查制改为立案登记制的诉讼法。应当说，在三大诉讼中，“立案难”在行政诉讼领域表现得尤为突出，必须下决心、下大力气解决。特别是要坚决摒弃过去人民群众意见极大的“三不”（不收材料、不立案、不出裁定）做法。

    实行立案登记制之后，由于门槛降低，行政案件数量预计会有一定幅度的增长。但是，对于立案登记制也要正确、全面理解。立案登记不等于起诉不需要任何条件，不意味着只要登记就必然进行实体审判。根据行政诉讼法第51条的规定，符合起诉条件的才登记立案。如果起诉人不具备原告资格、被告不适格、欠缺具体的诉讼请求和事实根据、起诉的事项不属于行政诉讼的受案范围、起诉没有经过法定前置（复议）程序、起诉超过起诉期限、案件不属于受诉法院管辖、不符合其他的法定起诉条件的，法院不仅不能立案，而且无权立案。新行政诉讼法对于起诉条件有上述具体规定，刚刚发布的配套司法解释对此也进行了明确的列举，特别是列举了一些不符合法定起诉条件的情形。这些内容既是对当事人的指引，也是对法院受理行政案件的规范。

    记者：新行政诉讼法将行政机关负责人出庭应诉作为一项诉讼制度确立下来，这对行政诉讼的发展有何意义？

    江必新：行政机关负责人出庭应诉，一方面是解决原告“告官不见官”的问题，同时也是督促行政机关提高依法行政意识、实质化解矛盾的重要手段。

    行政诉讼法修改之前，国务院的相关文件专门就行政机关负责人出庭应诉制度作了规定。一些地方法院在行政机关负责人出庭方面已经进行了有益的探索，取得了良好的法律效果和社会效果。新行政诉讼法将此作为一项诉讼制度确立下来，最高法院制定的司法解释进一步明确，行政机关负责人包括正职和副职，同时还可以另行委托一至二名诉讼代理人。作出这些规定，目的就是既要将行政机关负责人出庭应诉的价值体现出来，又要让这个制度能够落到实处。当然，行政机关负责人出庭应诉这项制度的落实还要靠政府去进一步细化完善相关配套措施，让这个制度的功能逐步显现和发挥出来。

“指定跨行政区划法院审理行政案件势在必行”

    记者：我们到北京第四中级人民法院作了采访，了解了他们跨区域审理“民告官”案件、排除外来干预的情况。跨行政区划法院的改革，下一步如何进行？

    江必新：建立跨行政区划法院是十八届四中全会提出的解决行政诉讼“立案难、审理难、执行难”的一项重要改革举措，也是新行政诉讼法的一大亮点。根据中央的部署，去年年底，最高人民法院在深圳和沈阳成立了第一巡回法庭和第二巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件。上海、北京分别依托当地的铁路运输中级法院，先后成立了跨行政区划法院。从目前运行的效果来看，取得了一些积极的效果，社会各界普遍寄予厚望。下一步将继续稳步推进这项工作。

    行政审判体制机制改革是一项长期工作，必须按计划、分步骤进行。新行政诉讼法实施以后，大多数法院可以采取指定管辖的方式把行政案件相对集中到跨区的法院进行管辖。待法院组织法和地方组织法修改后，将考虑普遍设立跨行政区划的法院，最终形成普通案件由普通法院管辖，特殊案件由跨区法院管辖的格局。