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这两天，郑州一名6岁男童坠入无盖窨井溺亡的消息，再度刺痛了人们的神经。近年来，北京、长沙、南宁等地多次发生“窨井吞人”事件，其背后反映出的城市管理问题值得深思。
“谁所有谁负责”落实不力
悲剧发生后，人们的第一反应是，究竟谁该为此负责？
在我国，大大小小的井盖主要由其产权单位管理，涉及城市供水、排水、燃气、热力、房产（物业）、电力、电信、广播电视等多个部门。
据了解，此次事故发生的地点是一个在建工地，窨井的产权目前属于施工单位，还没有移交市政管理部门。“如果要追究责任的话，首先应该由施工单位来负责。”中国人民大学法学院教授张新宝表示。此外，作为监护人的父母没有把孩子看管好，让其跑到封闭的工地玩耍，也应承担一定的责任。
张新宝指出，我国的侵权责任法明确规定，在公共场所或者道路上挖坑、修缮安装地下设施等，没有设置明显标志和采取安全措施造成他人损害的，施工人应当承担侵权责任。窨井等地下设施造成他人损害，除非证明自己已经尽到了管理职责，否则就要承担侵权责任。
那么，受害人能否向城市管理者——政府职能部门申请国家赔偿呢？张新宝指出，按照国家赔偿法，只有国家在行使公权力的时候侵害了他人合法权益，才承担赔偿责任，市政设施造成公民人身或财产等合法权益的损害不属于国家赔偿的范围。在我国，市政设施的日常管理维护主要由市政企业来管理，如果窨井归市政公司，则理所应当由市政公司独立承担赔偿责任。
政府监管不力也应担责
“产权单位对事故应当承担追责和赔偿责任，但作为涉及公共安全的设施，仅依靠产权单位进行维护和管理是不够的，相应的政府部门是否也负有监管和监督责任？”不少公众发出类似的疑问。
实际上，早在2013年4月，针对部分城市发生多起窨井吞人、伤人事故，住房和城乡建设部要求各地在2014年底前，完成设市城市建成区范围内井盖隐患整改工作，提高井盖安全保障能力。省级城市建设（管理）行政主管部门要加强对井盖管理工作的监督和检查，将井盖管理纳入省级住房城乡建设部门检查评比考核体系。
“在大力推进国家治理能力现代化的今天，小小的井盖折射出政府城市管理能力的一个短板。很多类似事故，如果严格监管、依法办事，绝对是可以避免的。说严重点，这从一个方面来说也是政府官员懒政怠政的一个具体表现。”国家行政学院副教授胡颖廉说。
中国政法大学法学院院长薛刚凌指出，尽管市政设施的日常管理维护一般不作为行政行为，但如果是因为政府职能部门监管不到位而发生事故，则受害人可通过行政诉讼的方式，让职能部门承担监管不力的法律责任。
据了解，在加拿大和美国等国，不论水、电、气、污水、交通及电信，地下通道的管理统一归市政一家。任何一位美国公民在马路上发现有井盖丢失，就可以去法院起诉负责城市管理的公共事务局行政渎职。在公众无处不在的监督下，美国市政部门对井盖管理不敢有丝毫的懈怠。
此外，美国在《联邦侵权赔偿法》中明确规定对于公共设施致害的赔偿。实践中，美国法院对于高速公路、一般道路、桥梁、步道等交通设施的缺陷所造成的损害，承担国家赔偿责任。
在日本，绝大多数的城市都采用了设计独特的井盖，不同形状的井盖用途有区别，不同的花纹也有利于明确各行政主体的管辖范围。
“我们应当借鉴国外政府在城市管理方面好的经验，改变目前‘九龙治盖’的混乱现状，让政府更好地发挥应尽的监管职责，从源头上避免类似悲剧的发生。”胡颖廉说。
制度设计亟待加强
“下水道是城市的良心，井盖是城市的名片。”有专家表示，唯有加强制度设计，从规划上更着眼于明确功能布局，并厘清管理体系，建立完善的安全责任分担和纠错机制。
胡颖廉等专家建议，应当明确政府的主导作用，按照分级管理的原则，每一级政府对辖区内的公共安全负总责，可授权相关执法部门承担对辖区内涉及公共安全的设施进行管理，并邀请或委托社会力量、第三方主体进行监督，建立系统性的管理体系。
专家还建议，每个城市都应当建立快速的“纠错”机制，鼓励市民发现身边的城市公共安全隐患，并及时向公共安全主管部门反映，从而迅速处置，并将处置情况反馈给公众，形成网络化、系统化的管理和处置链条。
（本报记者 殷泓 靳昊）
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