完善环境污染案件中行政执法与刑事司法的衔接

    党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出，要“用严格的法律制度保护生态环境，加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度”。根据违法程度的不同，环境污染案件的违法主体可能会分别受到行政处罚或刑事处罚，但也有可能会随着违法程度的变化由行政案件转化为刑事案件。实践中，由于行政处罚和刑事处罚的对接机制不健全，环境行政执法机关与司法机关的配合乏力，导致有案不移、有案难移、以罚代刑等现象并不鲜见。

    法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。为确保法律制度真正落到实处，《决定》要求强化法律实施机制，并强调要“健全行政执法和刑事司法衔接机制，完善案件移送标准和程序，建立行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度”。该项制度对于实现环境资源的有效保护而言尤显必要。因此，探究环境污染案件中行政执法与刑事司法衔接存在的问题，并据此作出改进，具有重要的现实意义。

行政执法与刑事司法衔接的主要问题

    地方落实“两法衔接”的工作未完全到位。2013年6月，最高人民法院、最高人民检察院发布《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）；2013年12月，环保部、公安部联合发布《关于加强环境保护与公安部门执法衔接配合工作的意见》。之后，部分省市制定了相应的地方性文件，建立并开始运行环境保护“两法衔接”的工作机制，但总体而言，仍呈现临时性、个别化特征。例如，在召开联席会议的形式上，缺乏一个常设的会议组织；联席会议的主要议题仅仅是各机关作简要汇报，往往流于形式，没有发挥实质性作用。

    信息共享平台的作用没有得到完全发挥。目前，各地陆续建立起环境案件情况通报制度和信息共享平台，但运行中暴露出了一些问题，例如，信息录入不及时、范围不全面或选择性录入等，极大限制了信息共享平台的工作效能。

    案件管辖和移送程序存在问题。相关规范性文件一般规定“同级移送”，即环境行政机关将涉嫌环境污染犯罪的案件向同级公安机关移送，但是对跨流域、跨地区的案件如何确定管辖权没有明确规定。案件移送程序不甚明确，缺乏刚性和执行力，以致环境行政机关在实践中降格处罚。与此对应的公安机关对案件的受理程序规定也不明确。

    证据方面的问题颇多。环境行政执法机关对行政处罚证据的收集和认定，客观上难以满足刑事司法的需要。因此，移送的证据标准究竟要达到什么程度，需要有比较明确的规定。

    环境污染损害鉴定机构少且费用高，鉴定程序由谁启动存在争议。鉴定、评估机构的稀少以及高昂的费用，导致在涉嫌环境污染犯罪的案件中，基层环境行政机关和公安机关对启动鉴定程序经常互相推诿，环境行政执法机关移送的积极性、公安机关对环境污染案件立案受理的能动性均大打折扣。

产生问题的主要原因

    有关“两法衔接”的规范性文件效力低，缺乏刚性执行力。目前指导环境资源领域“两法衔接”工作的规范性文件，效力位阶低，对行政执法机关没有强制效力，更缺乏司法属性，而且文件内容多属于原则规定，不具备可操作性。反映在实践中，就是从行政证据到刑事证据的认定和转换标准模糊，导致一些公安机关对环境行政机关移送的案件反复退卷，后者的移送积极性因此受到影响。

    认识和理解上的差异，导致环境行政执法机关主动移送案件意识不强。出于地方政府利益或部门利益考虑，一些环境行政机关及具体执法人员抱着多一事不如少一事的消极心态，对污染案件“内部消化”，只有当行政处罚难以进行、无法执行或遭遇阻碍时，才会考虑案件的移送。环境行政机关、公安机关以及检察机关对具体法律法规、规范性文件理解上存在差异，也影响着案件移送和衔接机制的有效运转。

    “两法衔接”机制的组织保障体系尚未理顺。从目前各地的情况来看，对于“两法衔接”工作应该由哪个部门负责主导，实践中还没有比较值得推广的模式。组织保障体系的不顺畅，严重影响了一些复杂的环境违法犯罪案件尤其是跨区域、跨流域环境犯罪案件的移送和查处。

    环境行政机关内部工作机制存在的问题客观上影响案件移送。《解释》规定：“县级以上环境保护部门及其所属监测机构出具的监测数据，经省级以上环境保护部门认可的，可以作为证据使用。”但在现实中，如果省级检测机构不重新取样分析检测，往往迟迟不敢做出认可决定；如果重新取样，实际上很多样品已经不复存在。最终结果是，市县级机构提供的数据分析得不到认可，而省级机构又不便轻易做出认定。如此，不仅延误案件的查处，甚至由于分析标本的不同，导致案件查处陷入困境。

行政执法与刑事司法衔接的路径

    解决目前环境资源保护领域“两法衔接”的问题，需要健全的法律制度。鉴于目前相关立法滞后的现状，规范性文件可起到“应急”作用。但要使规范性文件落到实处并充分发挥作用，还需要完善一些具体措施，使衔接机制具有可操作性。

    充分认识健全“两法衔接”机制的必要性和重要性。各级环境行政执法机关和执法人员应充分认识到，及时移送案件既是责任，也是义务。有案不移，放纵犯罪，或者有案迟移，加大侦破犯罪难度，将增加自身涉嫌失职渎职的风险。

    通过各类培训，增强环境行政执法人员准确把握环境犯罪入罪标准的能力。国务院办公厅《关于加强环境监管执法的通知》明确规定，市、县两级环境保护部门承担日常环境监管执法责任。而目前市县两级环境行政执法人员数量不足，常常超负荷工作，几乎没有时间和机会进行定期的法律法规和业务培训，知识结构相对薄弱。针对这些问题，要充实环境执法队伍，逐渐改变环境行政执法人员构成，加强环境行政执法人员的业务和法律培训，提高具体执法人员的业务素质和执法能力。

    完善环境行政执法与环境司法衔接的制度机制。加强部门之间协调配合，落实联席会议和联络员机制，健全案件移送的协同工作机制。联席会议应当形成“定期制”，明确牵头部门及部门分工。同时，“两法衔接”工作各参与单位必须确定具体联络部门及人员。完善案件移送机制，明确取证责任和移送证据标准。环境案件的取证、鉴定责任原则上应由环境行政执法机关承担，但需要公安机关提前介入的重大案件，应明确公安机关取证责任，环境行政机关在专业技术性方面予以配合。完善信息共享平台建设，信息共享平台应与环境行政机关现有的执法系统互联，以便工作各方能实时掌握行政处罚案件信息。扩大信息共享平台主体，将“两法衔接”工作中的所有参与部门，都纳入平台共享信息。同时，明确具体的部门或人员负责信息共享工作，定期更新共享信息，妥善保存信息资料。

    充分发挥检察机关在衔接机制中的法律监督职责。在环境资源保护“两法衔接”工作中，为了使检察机关的法律监督职责落到实处，应重点完善环境行政机关移送涉嫌环境犯罪案件向检察机关抄送的制度。

    （作者单位：湘潭大学法学院；本文系司法部项目《〈物权法〉对公安行政立法与执法的影响研究》的研究成果）