经济新常态下的政府行为调整

    中国的经济发展速度从2012年开始放缓，从原来的两位数增长下降到个位数增长，由此中国经济进入了新常态。习近平同志在不久前召开的APEC会议上指出了经济新常态的三个特征：从高速增长转为中高速增长；经济结构不断优化升级，第三产业、消费需求逐步成为主体，城乡区域差距逐步缩小，居民收入占比上升，发展成果惠及更广大民众；从要素驱动、投资驱动转向创新驱动。这三个特征有些指的是事实，比如经济从两位数增长已经转向个位数增长；有些指的是变化，如城乡差距缩小；有些指的是前景，如转向创新驱动；也就是指出了已经发生的，正在发生的和将要发生的。这三个方面事实上也意味着如何从已经发生的事实中寻找经验教训，如何掌控正在发生的，以及如何布局将要发生的。总而言之，能否进入一个高效率、低成本、可持续的中高速增长阶段，也就是习近平同志所说的新常态，需要大家共同努力。

    中国经济的发展同中国政府息息相关。那么，进入新常态对政府来说意味着什么？经济发展形态的调整是否意味着政府的行为方式也要做相应的调整？答案是肯定的，因为中国经济一直以来是政府主导的经济，高速的经济增长在相当程度上可以说是政府推动的，而进入新常态后，政府要做的不再是设法推动经济重回两位数的高速通道，因为这已不现实，也有违经济发展的一般规律。政府要做的是如何在新常态中维持经济中高速的可持续增长。从推动到维持，表明了政府行为方式的一个大的转变。如果说在经济发展的前期阶段，如何推动经济高速增长是对政府的一大考验，而中国政府成功地经受了这一考验的话，那么，维持可持续的经济发展可以说是对中国政府一个更大的考验，因为经济发展史表明，高速的经济增长只是整个经济发展过程中的一个短暂的阶段而已。新常态预示着一个更为长远的阶段的到来，从这个意义上讲，维持的难度要高于推动的难度，它要求政府行为发生以下几个方面的变化，作出如下的调整：

    一是从重经济到重保障。中国政府一度是生产型的，推动经济增长曾是政府的重中之重。改革之初我们在效率和公平之间首先选择了效率，这是因为当时整个社会的资源贫困到了极点，根本没有东西可以分配，首要之事就是搞生产和进行积累。随着社会财富和资源的增加，政府的重点事实上也开始转向了分配和提供保障，服务型政府的提出就表明了这一点。但政府在高速经济增长时期形成的GDP情结老是挥之不去，以经济增长论英雄还是大有市场。新常态的到来在某种程度上为政府从重经济转向重保障提供了契机。如果说新常态的特征是告别高速的经济增长，那么从政府的角度来说，也就意味着政府告别以往是市场经济主角的角色。新常态要求政府转向重社会保障，因为新常态的到来也意味着一些潜在的不确定性风险（如楼市风险、地方债风险、金融风险等）的显性化，甚至不排斥一些大的经济风险和社会风险的发生，而抵御这些风险的有力武器是一套良好的社会保障制度。因此，在新常态下，政府必须花大力气去解决民生问题，去提高社会保障的水平。这是防范风险和危机的安全阀，是社会即便在发生风险和危机的情况下仍然得以平稳运行的保证。

    二是从重权力到重责任。政府是权力的行使者。传统的管理模式是政府运用权力，但权力的边界不清楚，缺乏对行使权力必须承担责任的承诺，也缺乏对权力的制约。这造成现实中政府权力的越界、傲慢和滥用。由权力推动的经济发展在一定程度上造成了对权力的迷信和崇拜，认为有了权力，就可以解决一切问题。而只要经济绩效亮丽，权力甚至可以不顾法律法规的制约，权力导致的失误、过错或损失甚至可以不追究权力行使者的责任。从重权力到重责任的转变，不仅要依靠官员的自觉，更重要的是要有一套体制和机制来保证权力的正当行使和对责任的承诺。这里首先要确立政府权力的边界。再者是强调责任意识，改变以往重权轻责的现象，把重心转移到承担责任上来，转移到问责上来。十八届四中全会加强了政府责任机制的建设，首次提出了建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，提出了全面落实行政执法责任制以及强化对行政权力的制约和监督，完善纠错问责机制，这对于新常态下政府责任制的建设具有重要意义。

    三是从重审批到重监管。中国经济通常被人批评是一种审批经济，一个项目盖上百个章不是一件很夸张的事。政府注重事先审批，而往往忽略了事中和事后的监管，这是传统行政管理模式的一大特色。这一做法不仅产生了大量的权力寻租空间，也束缚了社会的活力。新常态要求市场在资源的配置中起决定性作用，这也意味着必须改变传统的审批模式，从重审批走向重监管，把重心放在事中和事后的监管上。事实上，审批项目的减少和取消本身就意味着政府监管职能的增强，因为在减少和取消后可能会出现一些管理真空。在这里，我们看到中央政府和一些地方政府已经开始采取对策来预防和解决这样的问题，比如国务院2014年8月份取消下放的行政审批一共87项，每一项后面都附有事中事后的监管措施，并要求部门和地方加强事中事后的监管责任，对每一项事中事后监管措施，都要在实施运行中及时跟踪了解、检查落实。一些地方政府也采取了相应的行动。新常态更加强调社会和经济的平稳运行，因而也把政府的监管职能提到了更高的高度，因为任何因监管不力导致的问题，都会对社会和经济造成很大的伤害。

    四是从重管理到重服务。政府角色从管理者转向服务者，其原因在于社会发生了一个从注重生产者转向注重消费者的变化。如果说传统的管理模式是民众围绕政府转，现在则变成了政府围绕民众转。在进入新常态后，政府需要越来越多地扮演服务者的角色，而不是在经济高速增长期那种带领、指挥企业冲锋陷阵的角色。这是因为在新常态中，由于市场将在资源的配置中起决定性的作用，这就要求政府考虑如何更好地为市场服务，比如为市场竞争建立一个公平公正的环境，建立完善的法律和规章制度体系，保证市场主体在这样的环境中自由竞争，从而推进经济和社会的进步。它也要求政府如何更好地为市场的主体——企业和企业家服务，比如让所有企业享受平等的市场主体地位，向企业家提供发展其才干的机会，提供让他们公平竞争和自由成长的良好环境。简而言之，从经济的角度讲，政府的重心要转向建立现代经济体系并服务于这一体系。这一体系的特点就是市场经济主导，企业家是经济活动的主角。从社会的角度讲，也就是如何更好地向公众提供公共服务和公共产品，这甚至是新常态中政府更为重要的职能，因为公众对公共服务需要的无限性和政府提供公共服务资源的有限性，将是中国社会未来的一个基本矛盾，也是政府面临的一项最大挑战。

    五是从重领导到重协商。新常态意味着政府不再担任市场领导者的角色，它更多表现的是一个监管者和服务者的角色。监管者的功能在于为市场和企业行为设定不能跨越的红线，服务者的功能顾名思义就是为市场和企业提供服务。这样就把以往政府和企业的上下关系改变成了平行关系。作为行为主体，两者都在法律的框架内行动。因此，政府必须一改以往对企业发号施令的做法，以平等的身份提供企业所需要的服务。这样一种关系的改变对于建立现代市场体系是非常重要的，否则企业在市场的主体地位就建立不起来。从重领导到重协商还表现在政府本身运作的变化上，这一变化就是政府将其越来越多的职能通过外包的方式让社会组织或企业来承担。这里就更有了委托人和代理人两者平行的关系。在新常态下，政府和社会以及市场之间要形成一种新的关系，这一关系的基本特点就是法律之下三者各行其是，市场的事情市场管，社会的事情社会管，政府的事情政府管，三者互为依赖，互为补充，而不再是政府独大，独揽权力。

    六是从重数量到重质量。政府的运作从重过程到重结果是政府行为的一大变化。传统的管理模式重过程而不问后果，新的管理模式强调结果，因为这是管理的意义所在。中国政府事实上已经完成了从重过程到重结果的转变。但是，结果通常还可以有数量和质量之分，同样达到一个GDP指标，但这里面的内涵是不一样的。从这意义上说，中国政府还面临一个从重数量到重质量的转变。新常态更需要的是经济发展的质量而不是数量。但是，以往政府运作的惯性是注重数量，比如两位数的GDP增长，只要达到这一数量就行，而在获得这一数量过程中的付出却很少加以考虑。这就出现了一系列类似状况：我们获得经济增长的成本要高于西方国家，经济增长带来了严重的环境污染，资源遭到破坏，经济结构、产业结构不良，浪费和无效屡屡发生，如此等等。总而言之，我们的经济发展事实上是一种质量还有待进一步提高的发展。我们是否可以认为，新常态中有质量的百分之七或八的增长，其实质性结果或许可以不低于高速时期的两位数增长？从这个意义上讲，重质量也意味着经济的数量的增长。在新常态，重质量，意味着政府不要去干预市场和企业的行为，因为市场和企业具有足够的理性，政府要做的就是规范市场和企业行为，提供良好的外部环境。

    （作者系国家社科基金重大项目“‘十二五’时期八大综合配套改革试验区公共服务体制机制创新研究”首席专家、复旦大学国际关系与公共事务学院教授）