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释疑
养老金个人账户为何现“空账”
我国的养老保险模式是社会统筹账户和个人账户相结合的模式，社会统筹模式实施现收现付制，个人账户由企业和个人共同缴纳，实行完全积累制，并且社会统筹账户和个人账户之间可以进行互济。由于在实际的运作过程中，许多老年人在之前并没有个人账户的积累，或者因为积累的时间较短，所以积累的基金有限。为了保障这两部分人的养老问题，就从当代在职职工的个人账户挪用了当代人的积累基金用来给上代人发放养老金，在职职工虽然账户上显示有积累的余额，但是实际上的积累基金已经被划走用于上代人的养老保险金的发放，形成了所谓养老金个人账户“空账”问题。
十二届全国人大常委会第十二次会议28日上午举行联组会议，就国务院关于统筹推进城乡社会保障体系建设工作情况的报告进行专题询问。其中，养老保险体系的顶层设计成为一个焦点。国务院副总理马凯在应询时表示：“党的十八届三中全会提出要完善个人账户。过去提的都是‘做实’个人账户，这两个字不是轻易调整的，对个人账户问题也需要深入研究。对个人账户到底怎么完善，是做实还是记账管理，这也是一个很大的难题，需要认真研究。”
当前，我国养老保障制度全面深化改革进入一个尤为关键和敏感的历史时期。一方面，中国养老保障制度正处于财政补贴最多的历史时期，另一方面，中国养老保障制度还处于制度参数调整、制度结构改革、各子制度必须尽快建立的三项任务叠加和交织的巨大压力之中，养老保障改革正面临前所未有的多重挑战。
在“统账结合”的根本制度不变的前提下，是做“真金白银”的积累型个人账户，还是“记账式”的名义账户，一直都在业界充满争议。
一问：养老金缺口有多大？
2014年初，国家第十次提高养老金待遇，在北京某中外合资企业工作近10年的周鹤从心里高兴，高兴之余，他又有点担心：“我担心养老金缺口不能补上，担心未来退休后，国家没钱发养老金，担心未来生活水平降低。”周鹤的担心并非无中生有。
中国社科院世界社保研究中心昨天发布《中国养老金发展报告2014》分析指出：2013年，我国城镇职工基本养老保险扩面速度有所下降，制度赡养率进一步提高。城镇职工养老保险基金运行压力越来越大，当期结余比上一年减少了229.27亿元，备付月数也比上一年减少了0.10个月。该报告还显示，如果只考虑征缴收入，不含财政补助，2013年全国城镇职工基本养老保险基金只有12个省份征缴收入大于支出。
“种种迹象表明，养老保险高速扩面阶段已经基本结束；城镇职工基本养老保险基金收入增速出现下滑，基金运行压力开始显现。受国内资本市场整体下行的影响，企业年金基金投资的加权平均收益率仅3.67%，整体市场业绩表现平平，参加企业年金职工人数增长速度开始回落。”中国社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文坦言。
“未富先老”是中国面临的严峻现实，无论是按照60周岁及以上人口占比10%还是65周岁及以上人口占比7%的标准，中国都已进入老龄化。按预测，2020年中国60周岁以上人口将达19.3%，2050年将达34.2%。业内人士指出，老龄人口这么庞大，如果还是固守60岁退休的标准，给养老基金带来很大的支出压力。
据人社部相关统计公报数据显示，在过去的10年里，养老金连年上调，从未间断，每年上调10％，全国人均退休金从2005年的每月714元提高到2014年的2100元，人均提高两倍多。与此同时，过去的10年也是财政补贴最多和增长最快的历史时期，从2005年的544亿元增加到2013年的3019亿元，10年增加4.5倍；新农保和城居保（现合并称为“城乡居保”）也是在过去的10年里建立的，均为财政补贴型的制度，而非严格意义上的社会保险制度。
“改革远远没有到位，改革欠债使养老保障成为全面深化改革中一个最难啃的硬骨头。”郑秉文表示。
二问：养老金全国统筹能否实现？
财政部部长楼继伟在近日举行的中国社科院社会保障国际论坛上明确表示，当前统账结合的制度应该坚持，但有巨大的改进空间。“改革不能再等，要快。”楼继伟说，因为逆向选择和道德风险越来越严重，近年来已经出现了给付增长大于缴费增长情况。
人社部数据显示，2013年城镇职工基本养老保险总收入的增长率为13.40%，总支出增长率为18.69%，后者比前者高5.29个百分点。城镇职工基本养老保险省际差异也很明显，有的省份结余得多，有的省份结余得少，要靠中央财政转移支付补贴之后才能够维持支付。与2012年相比，2013年绝大部分省份城镇职工基本养老保险累计结余增速下降，只有6个省份出现了加速上涨。
随着老龄化进程加快，收支矛盾还在扩大。
面对庞大的隐形债务和日趋严峻的收支状况，郑秉文建议，尽早面对、尽早改革，任何的拖延只能加大处理的难度。
郑秉文认为，由于个人账户资产的产权边界清晰，所以其管理水平和层次不管提高到哪个层级，它涉及的只是一个利益博弈问题，而不存在统筹层次的问题，不会产生道德风险和搭便车；但是，统筹基金则不同了，它的管理不仅存在一个利益博弈问题，更重要的是，由于它是一个公共池塘，存在着搭便车和道德风险问题。
“因为基础养老金受到地方财政体制制约，存在着中央、地方在基本养老保险制度上的事权、财权的分割问题，统筹到哪个层级，哪一级政府就要为这个池塘资源负责筹资，单独提出基础养老金统筹层次问题，目的就是打破央、地方的利益格局。”郑秉文进一步解释道。
楼继伟表示，由于社会保险的碎片化，各地财政已经对社保共计付出1.7万亿元，占社会保险总盈余的63%。“这不是老龄化能够解释的，说明参保单位、地方政府都赶在全国统筹之前‘放水’，有些地方主动要企业、个人少交费，甚至把一些不符合条件的人也加入到制度中来，所以必须尽快进行改革。”楼继伟说。
三问：个人账户政策要不要调整？
在过去的10年里，全社会对养老保障的预期居高不下，充满期待。但与此同时，在“统账结合”的根本制度不变的前提下，是做“真金白银”的积累型个人账户，还是“记账式”的名义账户，也一直充满争议。
目前，我国的职工养老保险实行社会统筹和个人账户相结合的模式，前者现收现付，个人账户则由个人和企业缴纳，但最初纳入统筹基金统一调剂，一直“空账”运行。人社部数据显示，2013年，养老保险个人账户的空账已经达到了3.1万亿元。
2000年，国家提出要做实职工养老保险个人账户，次年率先在辽宁启动试点。然而，全国人大常委会今年的调研报告显示，由于统筹基金收不抵支，辽宁已向个人账户借款497亿元。其余10个试点，有的中断，有的一直没启动。试点运行13年来，做实账户额与空账额的差距越来越大，空账规模从2007年的1.1万亿元扩大到了2013年底的3.1万亿元，做实账户额则从790亿元提高到了4154亿元。
做实个人账户的改革难以为继。
“一是因为代际成本无法化解，二是面临高成本和道德风险，做实之后若是选择像智利完全市场化的运行模式，管理的费用非常高，而且一旦有投资项目破产，政府必须为道德风险买单。”楼继伟认为，养老保险个人账户已经无法做实。多位与会专家也指出，做实个人账户已不可能，只能向名义账户，即记账式的个人账户转型。中央财经大学中国精算研究院教授李晓林解释，所谓名义账户就是“交钱记账”，但钱花在上一代人身上，这一代人的养老金则由下一代人承担。
但问题的关键在于怎么记账。
郑秉文认为，在目前统账结合框架内，个人账户部分从做实账户转向名义账户，不仅仅是简单的个人账户从实账到空账的转变。“这轮改革是制度升级，是结构调整，目的是增强多缴多得的激励机制，强化精算中性因素。”
中财办经济二局局长尹艳林表示，养老改革应坚持正确方向。理念上，应当明确养老制度是养老保险而非养老保障；方向上，要分清政府、企业、个人责任，强调三者应共担责任，且个人也应承担自我养老的责任；制度设计上，应当是精算而非预算，坚持精算平衡，要求制度本身具有平衡性，强调制度的公平而非水平拉齐，始终坚持多缴多得原则。
（本报记者 邱玥）
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