如何完善镇域经济发展的体制机制

    党的十八届三中全会强调“坚持走中国特色新型城镇化道路”，把“完善城镇化健康发展体制机制”作为全面深化改革的重要内容。镇是县域经济的载体，是连接和沟通城市经济与农村经济的桥梁，是新型城镇化发展的关键。将镇域经济发展的潜能与优势转化成现实生产力，走出一条有中国特色的新型城镇化道路，是当前我国面临的重要理论和实践课题。从目前的情况来看，镇域经济的发展需要向改革要动力，不断完善相应配套体制和发展机制。

    新型城镇化不是简单的撤乡并镇。撤乡并镇的目的在于为基层组织“消肿减负”。同时，撤乡并镇还有利于促进农村土地流转，提高劳动生产率和土地产出率，实现农业的规模化经营，帮助农民摆脱传统的依靠土地的生产模式，更多发展非农产业和非农经济，实现收入的增加和生活方式的改变。但单纯的撤乡并镇会造成因管理半径扩大而带来的农民生活成本提高和公共服务提供匮乏等问题。因此，撤乡并镇必须和扩权强镇有机结合起来。长期以来，乡镇政府承担着大量的事务性工作，但其经济和行政权力却极为有限，很多乡镇政府都面临着“看得见的管不了，管得了的看不见”这一事权与责权不匹配带来的现实矛盾。因此，为了更好地发挥乡镇一级政府在镇域经济发展过程中的主导作用，必须要按照“依法下放、能放就放”的原则，切实赋予中心镇部分县级经济社会管理权限，并对财政权进行重新分配，实现镇政府的责权匹配，增强其社会管理和公共服务的能力，为新型城镇化的顺利推进提供必要的体制保障。为此，须从以下方面入手，完善相关机制建设。

    资金筹集机制。政府的财政资金必须落实到位，并建立相应的乡镇发展专项基金，专项基金的数量需要根据情况逐年增加；政府应积极鼓励各大金融机构到基层设点，并放开农村金融准入限制，使民营资本能够投资设立小型金融机构，同时允许农民以土地承包权为质押向金融机构借款，逐步实行农村宅基地和城镇建设用地的置换，促进农民财产性收入的增加，解决镇域经济发展过程中的资金短缺问题。

    产业发展机制。乡镇政府应在辖区的有利位置建立工业园区，并在土地、税收和配套设施等方面实行优惠政策，主动到经济发达地区招商引资或承接来自发达地区的产业转移，待相关产业建立起来之后，再由市场检验产业本身的生存能力，对于那些能够存活下来的产业，乡镇政府应继续予以扶持，并引进上下游产业以形成一定的产业集群。

    农民参与机制。确立用货币购买农民劳动的理念，尽可能把镇域经济的发展与当地农民的劳动结合起来，用货币购买农民参与新型城镇化建设的劳动。通过增加对农民的直接补贴、完善农业科技项目等保证农民获得稳定收入来源，使农民共享经济发展成果，主动参与到镇域经济发展和新型城镇化建设中来。加强农民新型城镇化方面的培训，提升农民自主管理的能力。

    生态维持机制。找准自身定位，发挥自身特色，围绕高效农业和农业产业化，推动农业生产（种植、养殖）—农产品加工—农产品流通（物流、仓储、专业市场）—农业旅游（观光农业、体验农业、乡村旅游等）—农业服务业（农业技术服务、农业劳务服务、农业机械服务、农业管理服务）的产业链，避免和县域城市产业同质化，最终在保持乡村特色风貌的基础上走出一条与新型城镇化建设相配合的集约、节能、保护生态的新路子，真正实现镇域经济的可持续发展。

    镇域平衡机制。在对乡镇进行合并的基础上，对于那些落后的乡镇，应建立财政转移支付的第二通道，通过设立专项资金的方式重点支持落后地区发展工业和非农产业，实现产业和经济的起飞。要建立科技帮扶制度，利用高校和科研机构的技术优势，实行一对一的对口帮扶和科技特派员制度，帮助落后地区的乡镇提高农业种植技术和现代化程度。实行乡镇政府官员的异地交流制度，选拔发达地区年富力强、能力突出的官员交流到落后地区和乡镇，推广经济发展经验。

    为保障相关机制发挥出应有功能，切实推进镇域经济发展，需解决如下现实问题：

    适时推动“超级大镇改市”，解决镇域经济发展过程中的责权矛盾。在我国，超级大镇改市面临一系列问题，主要表现在“市”的设置模式上，即采取“切块设市”模式还是“县辖市”模式。切块设市虽然使得本级政府的权力更加完备，为辖区经济发展提供了更广阔的空间，但却面临着与所在县区的利益分割和行政边界确定问题；县辖市虽然可以避免利益分割带来的问题，但会加剧层级政府之间的矛盾以及中国基层政权的混乱。虽然两者各有利弊，但从镇域经济可持续发展和小城市建设的角度来看，切块设市似乎是一种更好的选择。

    搭建镇域经济发展的政府融资平台。成立镇域经济建设投融资公司，充实资本金，完善治理结构，通过引进民间投资的方式承担有稳定经营收入的公益性项目，最后通过上述收益清偿债务。放宽对民间资本投资城镇基础设施、公用设施的限制，按照“谁投资、谁受益”的原则，鼓励民间资本和境外资本以股份制、公有民营、民办公助等多种形式参与城镇基础设施建设和运营。根据镇域经济发展的具体要求，大力支持农村资金互助社、村镇银行以及小额贷款公司的发展，实现商业金融、社会互助金融和政策金融等多种金融形式的有机结合。

    改革考核制度，实现对官员的有效激励。在具体的制度设计中，一方面根据各乡镇的发展情况，将其划分为中心镇、重点镇和一般镇三个层次，依据经济总量、经济增长速度、城镇化水平、财政收入、生态保护等种种指标对每一层次的乡镇进行年度考核，对中心镇和重点镇给予税收返还和补助奖励的政策优惠；另一方面也要将上述指标赋予不同权重对官员进行考核打分，使考核结果起到奖罚激励作用。

    （作者单位：四川大学经济学院）