如何完善我国排污权交易制度

    党的十八大报告提出，“深化资源性产品价格和税费改革，建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。积极开展节能量、碳排放权、排污权、水权交易试点”。作为一种通过发挥市场机制作用有效控制环境污染的新型环境经济政策，排污权交易制度是我国进行环境政策创新的必然选择，也是建设生态文明、实现经济社会可持续发展的有效路径。因此，探索完善我国排污权交易制度的路径，切实解决排污权交易存在的突出问题，在全面深化改革的今天具有重要意义。

排污权交易存在的突出问题

    缺乏技术支撑。环境容量的科学测定是排污权交易的前提，但由于缺乏大量的跟踪监测数据、长期的积累以及先进的环境检测手段与经验，我国目前尚难以准确掌握污染物的转移规律。准确完整的排污信息是核算、监管企业排污许可的重要依据，安装在线自动监测网（CEMS系统）是保证排污交易中计量准确性的重要手段，但该检测手段最近几年仅在个别省市普及，大多数地区仍采用定期检测排污口污染物浓度的方法统计排污信息，这导致了较长时间段内连续统一的排污监测数据的缺乏，使得企业真实的排污量难以准确核算，影响了排污权交易的开展。

    制度建设不完善。专门立法的缺失是排污权交易制度面临的首要瓶颈。现有排污权交易方面的规范都是地方性法规，立法层级较低，且缺乏可操作性。总量控制目标与实际环境容量存在矛盾，当经济增长与环境保护之间的矛盾突出时，排污总量的确定往往会成为排污权交易的难点。节能减排目标的设置存在问题。有的企业在实现了减排目标之后，已经没有足够余量进行排污权交易；有的行业却几乎所有的企业都有剩余指标，导致市场需求缺乏，同样无法进行交易。环境区域与行政辖区存在矛盾。现有排污指标是按照行政区划分配的，地方政府出于发展本地经济的考虑，不愿意向非本地单位出售排污权指标，但大气、水体污染治理等都离不开跨区域的环境合作，这导致排污权交易不顺畅。

    交易市场不活跃。行政干预阻碍了市场定价机制的建立。目前我国开展的排污权交易大多是在政府牵头搭线的基础上完成的，或者以政府拍卖排污指标的方式进行，真正的二级交易市场并不成熟，这种行政介入方式在一定程度上阻碍了市场定价机制的建立。排污权交易不规范。目前我国缺乏一套健全统一的排污权交易制度，尤其是在初始指标分配、排污权定价、交易监管等方面存在诸多问题。此外，由于目前排污权交易信息搜集成本和监管费用过高、交易时间过长，从而降低了交易效率，导致政府虽大力推进而市场交易量少。

完善排污权交易制度的政策建议

    构建排污权交易的技术支撑体系。完善污染源监测监督制度，由企业安装排污在线检测系统，建立信息公开制度；由地方环保部门负责对企业的检测系统进行监督，建立排污数据实时查询系统，保证排污数据的准确性。建立排污权交易信息系统，实时查询企业排污权的初始配额、交易规模和剩余指标，保证企业排污权交易的真实性。

    完善政策制度，建立长效机制。通过国家立法界定排污权的产权属性，明确任何超出排污规定的行为都是对排污权的侵害，要追究其责任并给予处罚。合理确定排污总量、科学分配排污指标。环境主管部门在确定污染物排放总量时应综合考虑区域的环境质量标准、环境质量现状、经济技术水平等因素，不能脱离区域经济发展的实际状况，在确定排污权发放总量时应当使发放总量适当小于当前实际排放总量。要合理确定总量控制的具体实施细节，包括总量控制的测算依据、控制目标、检测与监督方法以及有关程序等。要打破行政区划，科学进行区域污染物总量分配，制定相应的奖惩措施。

    培育规范合理的排污权交易市场。规范交易规则，激励企业广泛参与。制定合理的交易规则和初始排污权分配的指导性办法，规定排污权指标的核定方法。制定财税激励政策，提高企业交易的积极性，加快交易市场的发展。征收排污权占有税，促使企业出售初始排污权。缓征企业排污权交易收入所得税，鼓励企业参与排污权交易。建立区域性排污权交易市场开放平台，扩大交易范围，鼓励更多企业参与交易，为参与交易的企业提供更多交易信息与交易机会，实现资源的最优配置。引入环境合同制度，规范排污权交易形式，将排污许可证以环境分配合同的形式从主管部门转移到排污企业，排污权交易以环境消费合同的形式在交易者间买卖，建立排污企业的环境信用制度，利用税收、信贷等手段规制排污主体的信用情况。

    建立全方位的环境监管机制。强化监督意识。开展排污权交易后，环境容量资源转变为有价资产，企业违规的动机也会增强。相关部门要在思想上强化监督意识，综合运用排放检测、许可证审核等手段监督企业交易行为是否符合排污规定。加大监管投入。政府应加大环境监测技术、设备以及专业人员的先期投入，环保部门要保证监管设施运行顺畅，使每一个污染源、每一种污染物都处于检测范围之中，保障排污权交易的公开、公平、公正。确保监管不留死角。政府应监督企业在排污权交易中的一切行为，包括出卖、购买、减排、制定交易价格等，保证将交易中相关信息最大化地提供给需要交易的企业，并监督交易合同的履行。

    加强环境保护宣传引导。积极开展环境保护宣传教育活动，提倡节能减排的生活方式和消费模式，提高全社会对治污减排工作的认识，使保护生态环境成为企业和群众的自觉行为，努力营造全社会关心、支持治污减排工作的良好氛围。将公众监督机制引入排污权交易制度，可以通过电视、报纸以及网络平台、官方微博等媒体渠道公开交易主体的基本信息、交易价格、交易流程和交易进程，广泛接受公众监督，对于大宗购买方应允许排污所在地的公众参与听证会，从而使公众参与到排污权交易制度中来。

    （作者单位：河南理工大学能源经济研究中心；本文系国家社科基金项目“环境管制对企业竞争力的影响机制与政策设计研究”〔编号：13CJY045〕的阶段性成果）