公共政策排斥论：政策认知的一个新界面

    没有区分，就没有政策。公共政策之排斥性，即是一项政策对价值取向的选择，对政策受众及政策适用程度的区分。这是公共政策的本质属性之一。公共政策正向排斥能起到对公共生活和社会成员行为进行导引、规范、协调和制约的重要作用，政策负向排斥则产生相反的结果。认知公共政策正向与负向排斥性之性质及其形成与作用机理，有助于促进公共政策正排斥和遏止负排斥，对于改善国家治理，促进社会公平正义，增进公共福祉具有重要意义。

公共政策排斥论：定义与内涵

    公共政策排斥性是本文提出的一个新的学术概念。基于此概念所建构的公共政策排斥论是一个新的学术论域，国内外学界尚无文献论及。

    西方学界对排斥性的研究集中于社会排斥性。上世纪60年代，法国学界、政界和媒体开始关注社会受排斥者问题。1974年，法国学者勒内·勒努瓦首次明确提出社会排斥的概念。90年代以降，社会排斥逐渐成为社会学者用以解释弱势群体在决策领域、劳动力市场、消费市场、社会生活包括诸如失业、技能缺乏、收入低下、住房困难、丧失健康以及家庭破裂等方面处于不利境地的有效概念。弱势群体受排斥现象不仅出现在发展中国家，也发生在欧美发达国家，表现在如种族歧视、性别歧视、文化或宗教歧视乃至经济社会地位歧视等方面。对社会排斥性产生的根源，学者归结其主因为三类：个人责任引发型、社会结构诱致型与社会政策影响型。最后一类虽然指出政策的影响，但仅从社会政策的角度归因，而没有从公共政策的层面审视问题，更没有提出公共政策排斥性问题。关于公共政策排斥性，意蕴较为接近的论述，是美国著名政治学家、政治行为主义倡导人、政治系统论创立者戴维·伊斯顿所提出的：“一项政策的实质在于通过那项政策不让一部分人享有某些东西而允许另一部分人占有它们。”伊斯顿的论述虽然在一定程度上指出政策的排斥作用，但他没有建构政策排斥性概念，没有对政策排斥性作出界定，也没有指出公共政策在价值层面的排斥性作用，更没有提出区分政策的正向与负向排斥问题。

    本文对公共政策排斥论作如下界定：在公共生活的不同领域中，制定和执行一项公共政策，即把某些社会成员、群体或地域排斥于获得某种权利或权益的范围之外；或是把某些社会成员、群体或地域确定为某项政策的受制者；或是区分政策受益者或受制者受某项政策影响的程度；或是否定、排斥、遏止某些人群或组织的价值或行为。如果一项政策的排斥性有利于促进、实现和维护社会公正，有利于促进资源优化配置及资源配置效率的持续实现，即为公共政策正排斥；反之，则为公共政策负排斥。本文主要是在国家或区域的层面上考察公共政策的排斥性。

    建构公共政策排斥论的理论模式与分析框架，有助于在深层次上认知公共政策作为价值分配与利益协调重要工具的性质与作用机理，有助于认知优化公共政策正排斥与治理公共政策负排斥的重要性，以利于探求推进之道。

公共政策负排斥成因审视

    今日中国，政策负排斥现象远未彻底清除。二元制户籍政策、教育权利不平等、社会保障制度的差等权利以及医疗卫生政策的某些偏失等都是政策负排斥的典型。当下公共政策负排斥之成因如下：

    第一，某些政策主导者的决策能力或执行能力的局限导致负排斥。首先，是政府传统发展模式的惯性效应，使政府决策缺乏前瞻性和全局观。其次，是政策主导者的经济社会发展成本效益观偏失，对公平与效率关系的认识走入误区，导致错误的发展观与政绩观。再次，政府部门利益或区域利益的影响制约政府决策和政策执行理性。最后，政策主导者个人或群体利益诱因导致政策负排斥，例如搞形象工程和政绩工程。

    第二，某些基于差等正义的制度安排是政策负排斥的主要根源。公共政策负排斥是一种制度差等正义的表征。公共政策差等正义，是政策主导者在制定执行公共政策时背离其应恪守之公共性、公正性与公平性铁律，在同一权利或权益问题上对不同群体或阶层、不同地区施行双重或多重标准。这样的政策行为维护差等权利必然导致政策负排斥。

    第三，政策博弈规则缺失或不公正导致政策负排斥。从应然状态看，政策影响群体的博弈有利于激活和促进社会竞争和社会公平，有利于促进民主决策和透明决策。但是，由于竞争规则缺失或不公正，竞争主体的自利性、信息不对称性，以及存在外部性等原因，这样的博弈也有可能导向资源配置失范或失衡，即其结果有可能会使强势利益群体更易于占据优势；或是权贵阶层联手主导博弈，导致政策负排斥。

治理公共政策负排斥之路向

    在国家治理中出现的公共政策负排斥，是产生和释放政策负能量的一种状态和过程。这是现代政治的负资产，更是孕育社会风险的主要根源之一。笔者认为应从如下方面发力治理：

    其一，破除差等权利观念，从铲除身份歧视路径根治公共政策负排斥。必须在政策主导各层面及全社会祛除差等权利观，在政策规划设计特别是元政策设计中摒除身份歧视，破除权贵阶层的特权和其他既得利益者的占先权占优权，促进和实现城乡之间、东西部之间、沿海与内地之间、官民之间、不同所有制经济主体之间，以及不同宗教信仰、不同阶层、不同族群的社会成员之间在公共生活中享有平等权利。

    其二，促进社会与市场力量发展，从强化权力制衡路径防范公共政策负排斥。大量政策负排斥的产生，缘于政府、市场、社会三种社会基本力量的行为空间未能正确定位。因此，必须理顺三者关系，建构三元力量良性互动有效制衡的机制与格局。必须进一步促进市场与社会力量的发育成长，激发市场与社会机制活力，使之能有效制衡公权力，从根本性层面破除政策负排斥。

    其三，提高政府决策能力，从优化政策供给路径摒除公共政策负排斥。一是以坚守正确价值导向守护社会公平正义；二是摒除决策短视行为，破除片面效率观，遏止决策中的部门利益影响；三是摒弃长官意志决定论，防范和遏止决策者以权谋私行为；四是完善决策机制，建构和完善决策参与和论争博弈机制，提升决策的民主性与科学性；五是改善决策评估体系与机制，增强政策运行的可监控性与可问责性。

    其四，建立健全政策救济体系，从结果矫正路径治理公共政策负排斥。一是完善关于平等权的规范，强化对社会公平权的法律保护；二是拓宽行政复议受理范围，加强对行政公正性公平性审查；三是扩大行政诉讼受案范围，使人民权利的可诉性得到可靠保障；四是完善法律援助制度，设立相应的对口法律援助机构；五是建构政策负排斥救济机构与相关法规，对政策负排斥受损者予以救济补偿。

    （作者单位：南京大学政府管理学院）