为了法律“立得住、行得通、真管用”

    8月25日，随着十二届全国人大常委会第十次会议的举行，立法法迎来了颁布施行14年后的第一次修改。

 

    “立法法是一部宪法性的基本法律。它的修改涉及到立法与行政、立法与司法关系的调整，中央与地方关系的平衡，每一处改动都很重要，也与我们的生活息息相关。”清华大学法学院教授林来梵说。

 

    全国人大常委会法工委主任李适时在修法的说明中指出，随着经济社会发展和全面深化改革的推进，立法工作中遇到一些新情况、新问题，对加强和改进立法工作提出了新要求。修改立法法的思路，一是认真贯彻落实中央精神；二是以问题为导向，深入总结立法工作经验；三是突出重点，着力围绕提高立法质量完善制度；四是积极稳妥，分步推进。

 

    “要通过完善立法体制机制和程序，努力使制定和修改的法律能够准确体现党的主张和人民意愿，立得住、行得通、真管用。”李适时强调。

 

部门利益法制化求解

 

    “部门利益法制化”是近年来饱受诟病的问题。林来梵告诉记者，按照现行做法，大量法律案都是国务院各部门牵头起草的，难免“夹带私货”。

 

    为了健全起草机制，立法法修正案草案增加规定：全国人大有关的专门委员会、常委会工作机构可以提前参与有关方面的法律草案起草工作；涉及综合性、全局性等事项的法律案，可以由有关的专委会或常委会工作机构组织起草。

 

    “将综合性、全局性的法律案交由有关的专委会或常委会工作机构起草，是解决问题的一个思路。”林来梵说，“不过‘综合性、全局性’的表述比较抽象，我认为应具体明确为涉及三个及三个以上部门管理事项的法律案。”

 

    1991年10月，七届全国人大常委会首次提出了立法规划。此后，每届全国人大常委会都制定了五年立法规划和年度立法计划，加强对立法的统筹。吸收这一经验，立法法修正案草案规定：全国人大常委会应当加强对立法的组织协调；通过每届任期的立法规划、年度立法计划等形式，加强对立法的统筹安排。

 

    “在党的领导下，发挥人大在立法中的主导作用，对加强和改进立法工作至关重要。”李适时说。

 

    不过，立法规划、立法计划要不要写进法条中，学术界一直有不同意见。根据2013年出版的《中华人民共和国立法统计》，五年立法规划完成率并不理想，一般在50%左右，最高的不过62.92%。

 

    中国人民大学法学院教授朱景文表示，从以往经验看，许多进入立法规划的项目并没有完成，没有进入规划的项目却完成了。“计划赶不上变化。我的意见是立法规划不写进法条中。写进去就具有强制性，涉及到追究责任的问题；不写进去，并不妨碍开展工作。”

 

地方立法权有限放开

 

    2013年、2014年全国两会上，温州籍全国人大代表郑雪君一直在为温州获得“较大的市”资格而奔走。

 

    温州的需求并非个例。根据现行立法法，较大的市即省会市、经济特区所在地的市和国务院批准的较大的市，享有制定地方性法规的权力。

 

    全国人大常委会法工委原副主任、中国立法学研究会会长张春生接受采访时表示：“我国是统一的多民族国家，既要坚决维护统一，也不能事事都统到中央，一定要发挥中央和地方两个积极性。再一个，我国发展相当不平衡，沿海与内地，北方与南方，城市和乡村，都不平衡。赋予地方立法权，就是为了解决这些问题。”

 

    国家统计局数据显示，目前全国设区的市共有282个，其中有地方立法权的较大的市仅有49个，包括27个省会市、18个经国务院批准的较大的市以及4个经济特区所在地的市。近些年来，随着经济社会的发展，出于城市管理、环境保护等方面的立法需求，许多城市都想争取获批为较大的市。2013年11月，党的十八届三中全会明确提出，逐步增加有地方立法权的较大的市数量。

 

    此次修改，立法法修正案草案作出重大突破，规定：除省会市、经济特区所在地的市以及国务院批准的较大的市以外，其他设区的市均享有地方立法权，可以就城市建设、市容卫生、环境保护等城市管理方面的事项制定地方性法规。同时，由省、自治区的人大常委会根据所辖设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况等因素，确定本省区设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间，并报全国人大常委会备案。

 

    “这是立法法修改的一大亮点，意味着所有设区的市不需要争取较大的市的资格，就直接获得了地方立法权，对于加强地方治理将起到重要作用。”中国行政法学研究会会长、中国政法大学副校长马怀德评价说。

 

授权立法纠偏

 

    每年的全国两会上，收回税收立法权的呼声不绝于耳。我国现有的18个税种中，只有企业所得税、个人所得税和车船税是依照国家法律征收的，其余的都以行政法规为征税依据。

 

    这种局面始于1985年。当年全国人大作出决定，授权国务院对于有关经济体制改革和对外开放的问题可以制定暂行规定或者条例。根据这一授权，国务院制定了大量税收暂行条例，构成了我国现行的税收体系。

 

    2000年制定的立法法，又确认了“授权立法”的做法，规定税收制度只能由全国人大及其常委会立法，尚未制定法律的，可以授权国务院先制定行政法规。

 

    “2000年制定立法法时因为经验不足，对授权立法写得比较粗，授权的事项、期限、原则都没有具体规定，所以运作起来容易出偏差。”作为制定立法法的亲历者，张春生坦承：“税收是普遍义务，应该由权力机关立法。行政机关立法让居民承担普遍义务不合适。”

 

    立法法修正案草案明确：授权决定应当明确授权的目的、事项、范围、期限，被授权机关实施授权决定的方式和应当遵循的原则等；授权的期限不得超过五年，但是授权决定另有规定的除外；被授权机关应当在授权期限届满的六个月以前，向授权机关报告授权决定实施的情况，并提出是否需要制定、修改或者废止法律的意见；需要继续授权的，可以提出意见，由全国人大及其常委会决定。

 

    林来梵认为，授权立法是一种立法权限配置的例外形态，具有从属性和有限性，必须受到严格而又明确的限制。立法法修改草案的规定，对于纠偏具有重大意义。

 

备案审查迈步

 

    2009年12月初，在拆迁乱象引发全社会高度关注之际，北京大学五位法学教授向全国人大常委会发出书面建议，直指当时尚在施行的《城市房屋拆迁管理条例》与宪法、物权法相冲突，要求对其进行审查。

 

    12月26日，时任全国人大常委会法工委副主任的王胜明公开回应，表示有关部门一直在推动《拆迁条例》的修改。一年多以后的2011年1月，国务院宣布《拆迁条例》废止，代之以新制定的《国有土地上房屋征收与补偿条例》。

 

    维护国家法制统一，是我国法律体系的一个基本原则。近些年来，人大代表、律师、学者和社会团体多次对一些行政法规提出违宪违法审查建议。根据立法法，全国人大各专门委员会和常委会工作机构承担法规备案审查职责，但长期以来这项工作“只做不说”，2009年年底那种公开回应并不多见。

 

    对此，立法法修正案草案规定：全国人大有关专门委员会、常委会工作机构在审查过程中，可以将审查情况向提出审查建议的国家机关、社会团体、企事业组织以及公民予以反馈。

 

    在马怀德看来，明确规定审查情况“可以”反馈是一种进步，但步子还应迈得大一些：“建议规定审查情况‘应当’反馈，并向社会公布。我认为法规备案审查不存在需要保密的情形，公开其实是对备案审查的支持。当然，最理想的还是建立宪法委员会，专司违宪违法审查的职能。”

 

    朱景文也表示：“监督机制的欠缺或不起作用是我国立法体制中不容忽视的一个问题。这次修改立法法，应该使备案审查机制规范化、具体化，增强实效。”

 

司法解释更规范

 

    2013年1月1日，修改后的刑事诉讼法正式施行。此前几天，最高法院发布了关于新刑诉法的司法解释，这部有史以来条文最多、篇幅最长的司法解释共计548条、7万余字，而新刑诉法本身不过才290条。

 

    事实上，司法解释过多过滥甚至成为“二次立法”，是一个突出问题。

 

    针对这一问题，立法法修正案草案规定：最高法院、最高检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释，应当主要针对具体的法律条文，并符合立法的目的、原则和原意。同时明确，最高法院、最高检察院以外的审判机关和检察机关，不得作出具体应用法律的解释。

 

    朱景文表示：“在法律规定比较抽象、原则的情况下，司法解释可以起到弥补法律不足的作用，对审理案件具有较大的可操作性。但无论如何，司法解释不能突破法律的规定，加以规范非常必要。”

 

    除了司法解释，公检法联合制定文件的问题也受到学者关注。2013年10月，最高法院、最高检察院、公安部和司法部曾联合发文，严惩性侵未成年人犯罪。这一文件对嫖宿幼女罪作了新规定，引发了争论。支持者认为，嫖宿幼女罪已经不符合时代需求，政法单位的做法值得赞赏；反对的声音说，这一文件事实上冻结了刑法中嫖宿幼女罪的适用，挑战了立法权威，破坏了法制统一。

 

    记者了解到，立法法修改中原本打算对联合发文的行为进行限制，但有意见认为，这并不属于立法行为，所以没有规定相关内容。

 

    “这种文件是司法解释？行政解释？还是行政规章？性质上不伦不类。我建议，作为一个原则，立法法应明确规定，司法机关不得与行政机关及其组成部门联合发布有关法律适用方面的规范性文件。”马怀德说。（本报记者 王逸吟 靳 昊）