构建体现国家治理现代化要求的《预算法》框架

    推进国家治理体系和治理能力现代化，建立现代财政制度是重要的基础和支柱，而合理构建《预算法》框架将成为重要突破口。目前，随着我国经济体制改革的全面深化，建立符合社会主义市场经济要求的公共财政体制所遇到的新情况、新问题将不断出现，带有浓厚计划经济体制色彩的《预算法》已难以满足新形势发展的基本要求，一部适应时代发展要求、与现代财政制度相适应的《预算法》呼之欲出。十八届三中全会中提出的“国家治理现代化”的全新概念和其所具有的科学内涵为《预算法》修订带来了前所未有的契机，特别是为构建《预算法》理念指明了路径和方向。如何全面体现国家治理现代化要求，将决定着《预算法》框架的合理性及其修订进程。在实现国家治理现代化的背景下，应考虑从如下几个方面构建《预算法》框架。

    要根本实现《预算法》从“国家管理工具”向“国家治理工具”的转变。我国现行《预算法》奉行的是政府管理内部事务的思路和理念，停留在强化政府预算管理和宏观调控职能的传统思维上，强调的是预算作为一种“国家管理工具”，忽视了现代预算制度从诞生以来的注重公共利益和人民本位的实质要义，忽视了对权力运行进行必要的约束、控制和监督，由此在预算活动过程中也产生了人大预算权被虚化、预算编制不科学、预算内容不公开透明、预算调整频繁、缺乏预算问责机制等一系列问题。“国家治理”概念的提出标志着“治理”理念纳入党的执政话语体系，将改变传统的以自上而下管控为特点的“管理”，摒弃单一的行政管控手段，转变为强调国家与社会合作共治的“治理”。在上述国家治理理念下，对于预算内涵的认知也应由以前的“管理工具论”转变为“治理工具论”。国家预算应由原来的强化政府预算管理权力的管理型预算转变为规范和监督政府收支行为的治理型预算。只有将《预算法》看成是对把持国家公权力的政府的一种约束、控制和监督，那么预算才能真正体现人民的意志，体现人民的权利和利益。

    要全面体现《预算法》的预算民主原则和法定原则。在国家治理现代化视域下，为了推动预算目的由“国家管理工具”转向“国家治理工具”，必须彰显预算民主原则和法定原则。预算民主原则强调宪法的人民主权理念，即将我国《宪法》所规定的“人民是国家权力的本源，人民通过其代表机构来管理政府”的基本精神反映在预算活动中；预算法定原则关注预算的编制、审查批准、预算的执行、决算和监督应通过法律程序确立，其核心是政府预算权的法治性，即政府的财政收支活动要受法律法规约束。突显预算法作为控权法的本质要求，实现预算法由政府内部管理准则向对政府收支行为进行法律性约束的转变，才能最终实现《预算法》规范和约束政府的预算收支行为、强化人民代表大会以及民众在预算活动中的监督和控制作用、保证公共财政资金的公正分配和有效使用的根本宗旨，这必须作为一条不可动摇的主线贯穿于《预算法》之中。

    要重点发挥《预算法》在权力制衡上的规范作用。根据实现国家治理现代化的要求，基于建立现代财政制度以及加强人大预算决算审查监督的改革目标，我国《预算法》应将权力制衡作为一项核心内容予以规范，实现预算权在政府与人大之间的合理配置。我国现行《预算法》的监督机制是遵照宪法制度设计的，预算的主要监督来自于各级人大及人大常委会，但由于现实中预算权的行使与监督机制不吻合，加之人大制度自身的不完善，人大基本上没有发挥对预算的监督作用。《预算法》的修订就是要防止权力的滥用，应当强化和落实人大的监督权，科学构建人大与政府，尤其是同政府财政部门之间的权力制衡关系。首先，为了使事关政府财政收支职权事项的立法权、预算的批准权和监督权集中于权力机关，应通过修订《预算法》写入强化人大对政府预算监督和审查的相关条文，并相应缩限《预算法》中的授权性规定。其次，强化财政部门对政府部门财政收支的统筹权力，由财政部门集中行使政府资金的分配权，理顺《预算法》与其他法律法规中涉及政府资金分配规定之间的关系；另一方面，在取消各级政府“财政专户”的基础上，通过财政部和央行的配合，进一步完善和健全央行经理国库的“国库单一账户”制度。最后，应借鉴国际通行做法，审计机关直接向人大负责，与过去的行政隶属关系脱钩，直接上升为服务于国家权力机关的独立审计机构。通过上述设计，最终形成人大及下设的预工委负责预算监督制衡，财政部门负责国家预算收支的总账，央行负责国库现金管理，再设一个独立的审计机构进行预算执行和决算审计的合理预算权配置格局。

    要有效确立《预算法》对预算规范、公开、透明的根本性约束。规范、公开、透明既是现代预算制度的基本要求，也是贯彻国家治理现代化要求、实现民主原则和法定原则的基础，必须通过《预算法》奠定法理依据。基于此要求，《预算法》应突出体现以下内容：一是在预算体系构成方面，应在《预算法》中明确“全口径预算管理原则”，逐步建立、健全包括政府公共财政预算（含政府基金预算）、国有资本经营预算、社会保险基金预算在内的完整、真实的“复式政府预算体系”；二是在预算编制方面，应全面体现政府的受托责任，将公共利益和人民本位理念作为重要依据予以强调；三是在预算审核方面，审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出绩效拓展，将公民满意度作为重要的考量标准；四是在预算公开方面，推行预算的全过程公开，增强预算公开透明度。对预算编制的依据、内容、审批、执行、决策等的公开程度作出实质性规定，让公众对政府资金的收支状况看得更明白、更细致，切实提高预算的透明度。

    （作者单位：湖南财政经济学院）