放权：“加减法”的艺术

    作为深化改革的“马前卒”和宏观调控的“当头炮”，简政放权改革进行一年多来，激发市场活力的成效不断显现。下一步，改革如何做好权力和效益的“加减法”？改革中，政府应如何把握“放与管”的平衡？

 

“点与面”：向改革“硬骨头”开刀

 

    故事：“原来来回要跑几趟，现在只需要跑一个窗口就办好了，真是太方便了！”前不久，家住重庆永川区来苏镇的刘刚打算开一家企业。让他啧啧称奇的是，从他走进永川工商分局递交企业登记申请资料，到最后拿到营业执照，原本需要20个工作日的流程，却在当天就全部顺利完成了。

 

    刘刚告诉记者，跟预想的不同，工商部门登记人员只是核定了企业名称，并将注册资本从实缴改为认缴，未提交验资报告，刘刚便快捷地拿到了营业执照。

 

    如此快捷的行政审批流程，得益于近两年来大刀阔斧实施的行政审批改革。据统计，从去年3月到今年3月，本届政府共取消下放416项行政审批事项，今年计划再取消下放200多项行政审批事项。这些措施让企业收到了切实的实惠。

 

    一部改革开放史，便是一部简政放权史。自从市场经济被确立为中国经济体制改革的基本目标以来，尤其是中国入世以来，行政审批改革不断提速。

 

    2001年，国务院成立行政审批改革工作领导小组。2004年7月1日，《行政许可法》开始实施，为行政审批改革提供了支撑和保障。

 

    数据显示，2001年以来，国务院已取消和调整了2400多项审批项目，地方各级政府取消和调整多达数万项，占原有审批项目总数的一半以上。

 

    然而，另一方面，行政审批权下放似乎陷入一个怪圈：多年来各级政府不断在“砍”审批项目，但企业和民众却反映行政审批依然繁多，个别地方甚至反映“越减越多”，不断出现“行政审批长征图”。

 

    为深入推进改革，本届政府“动真格”简政放权，大幅减少和下放行政审批事项，激发经济社会发展活力。一年多以来，中央政府从点到面推出一系列简政放权的举措，促进改革向深水区迈进。

 

    随着上海自贸区挂牌，2013版的负面清单也随之发布。这份清单明确列出了不予外商投资准入或有限制要求的领域，涉及国民经济行业1069个小类中的17.8%，超过八成的行业开放。

 

    “负面清单只列出不允许项目，其它没有列入的都允许投资，这是更加积极主动开放战略的体现，具有开创意义。”国务院发展研究中心对外经济研究部副部长赵晋平指出，由“正”转“负”建立了“法无禁止即为合法”的政府管理理念，这与国务院积极推进的行政职能改革、不断取消和下放行政审批权力的方向是一致的。这一管理模式为全国的行政审批改革提供了一种新的启示。

 

“破与立”：打破“一亩三分地”思维

 

    故事：前不久，广州市商事登记制度改革办处长张茂海和他的同事们终于实现了工商部门和市区两级共308个许可审批部门的信息资源共享，实现近100个审批事项由前置变后置，这让他感到由衷的欣慰。然而，外人却不知道，这项行政审批改革成果经过了八个月的争吵才得以顺利完成。

 

    张茂海坦言，改革中最难的问题是打破利益格局和利益樊篱。

 

    “‘深水区’要打破传统”‘一亩三分地’思维。”张茂海说，工商登记制度改革刚开始时有些部门不愿意放手自己的审批权。初运行，后置审批部门不习惯新模式，有的部门逾期未接受信息多达数百份。如今，平台与电子效能监察系统对接，这样的情况完全没有了。

 

    在加快推进行政审批制度改革的过程中，有不少人担心，取消和下放行政审批事项，是否会出现“一放就乱、一乱就收”“翻烧饼”的现象。

 

    “国务院取消和下放行政审批的决心很大，成绩可观，但仍然不容掉以轻心。”中国社会科学院经济研究所研究员张曙光分析说，根据过去的经验，上级部门已经砍掉的一些行政审批事项，过了一段时间，其他部门或者下级部门又可能以随意新设、边减边增、明减暗增的形式卷土重来，使得简政放权成为数字游戏。如何使取消的审批事项彻底消失，下放的权力完全落实，这才是“难啃的硬骨头”。

 

    根据2014年政府工作报告，今年将进一步取消和下放200项行政审批项目。而在这一轮改革中，钢铁、水泥、船舶等项目审批权有望下放，业内人士担心会加剧这些行业的产能过剩。

 

    对此，国家发改委固定资产投资司司长黄民表示，“通过行政审批制度来控制产能过剩，这种方式可能效果不会很好，也不是最佳调整渠道，应该有很多其他方式，首先是市场调节，其次还有相关的如土地、环评、社会资源方面的协同制约。”

 

    中国（海南）改革发展研究院院长迟福林表示认同，他指出，行政审批制度改革不是单一的，而要跟财税体制改革、行政体制改革等紧密相连。减少审批权后，政府如何选择新的管理模式，针对简政放权过程中出现的管理空当，进行有效封堵，实现高效监管，对政府而言是一个全新的考验。

 

“放与管”：如何不越位又不缺位

 

    故事：日前，天津新区文广新局行政审批处副处长冯家强再也不用签字审批了，该局所属的28项行政审批权，全部被划转至审批局。为加强监管，行政审批局专门组建了综合业务处，负责所有审批事项的现场踏勘工作。“原来以审代管，今后审批局一批完，我们就集中精力进行监管，增加监管密度。与此同时，通过建立审管互动信息交流、重大事项会商、专业审查员审核、监管部门派出观察员参与踏勘等4项机制，实现了审批与监管的无缝对接。”冯家强说。

 

    长期以来，“重审批轻监管”式的行政审批制度饱受诟病。改革后，权力要下放到什么程度，如何避免市场监管真空问题已经摆在面前。

 

    专家指出，目前审批权分散、涉及部门众多，效能考核、监管难度大，成为行政审批提速增效改革的一大障碍和阻力。行政审批制度改革走向深入，还需破解深层次的体制机制障碍。

 

    “表面上看行政审批制度改革主要是做减法，但是简政放权绝不是一放了之、一简了之，而是要放、管结合，在削减现有行政审批事项的同时，要以更严格的措施控制新增行政审批事项，切实把增量管住，防止出现‘按下葫芦浮起瓢’。”迟福林说。

 

    清华大学公共管理学院院长薛澜指出，此次行政审批强调“放”和“管”两个轮子同时驱动，尤其强调了事后监管。这个观念的转变非常重要，是从行政体制改革整体框架上进行系统推进的战略思考，关键是如何落实。从总体情况看，目前“放”有相应的积极的措施，从中央到地方，都在按步骤有计划清理审批清单，但在加强事中和事后监管方面，尚未看到实质性的动作。

 

    薛澜具体分析说，目前中国的监管体系存在三方面问题，一是缺乏对监管不力部门和人员的问责机制；二是现有法律过于稀松，严格监管缺乏法律依据；三是监管体制不健全，监管体系的人力、物力、财力的投入与当前监管面临的任务差距巨大。薛澜建议，应在放权的同时建立合理有效的监管体系，让政府实现职能不越位也不缺位，让社会放而不乱。

 

    “监管体系的建立需要一个过程，我们需要一场监管革命，并在立法、体制方面不断加强顶层设计，将碎片化的各自为政的监管行为整合在一个完整的适应科学发展的现代监管体系中。”薛澜说，只有把握好“放与管”的平衡点，才能做好行政审批改革的“加减法”，让市场和社会的活力得到充分发挥和释放。(本报记者 李慧)

 

历次调整行政审批项目一览

 

    2002年11月 第一批取消789项；

 

    2003年2月 第二批取消406项，改变管理方式82项；

 

    2004年5月 第三批取消385项，改变管理方式39项，下放管理层级46项；

 

    2007年10月 第四批取消128项，调整58项；

 

    2010年7月 第五批取消113项，下放管理层级71项；

 

    2012年9月 第六批取消171项，调整143项。

 

    （李慧整理）

 

专家观点

 

    国家行政学院教授汪玉凯：行政改革被放在第一位，是因为经济改革、文化改革、社会改革等每一项改革都和行政体制改革有关系。在很多问题上，障碍不在于经济层面，而在于行政。

 

    中国社会科学院教授邹东涛：取消和下放行政审批事项，从短期看，有利于减轻企业生产经营的负担，打破民间资本进入市场的“弹簧门”“玻璃门”，直接惠及市场，增强经济发展的内生动力；从长远来看，有利于发挥市场在资源配置中的决定性作用，转变经济发展方式，推动经济转型升级。

 

    北京大学光华管理学院院长蔡洪滨：当前地方政府对经济活动干预过多，其中包括执法不公、腐败、单纯追求GDP增长。与短期经济政策调整相比，地方政府改革意义更为深远。

 

    国家行政学院政治学教研部副主任孙晓莉：简政放权的放权包括两个方向：一是向政府之外的其他主体，比如市场主体、社会主体放权。还有一个放权的方向是在政府内部，比如上下级政府之间来调整权力分配，有些管理可以交给基层和地方来做，还可以充分发挥地方的积极性。

 

    （陈恒整理）