如何完善反垄断法律责任制度

    市场经济的本质特征是竞争，垄断不仅限制了市场竞争，而且损害了消费者的合法权益，扰乱了市场经济秩序。为预防和制止垄断行为，保护市场公平竞争，维护消费者利益和社会公共利益，实行市场经济的国家大都通过反垄断立法对垄断行为进行规制。反垄断法能否发挥实效，很大程度上取决于其是否拥有一套行之有效的法律责任制度并能够真正付诸行动。

    2008年，《中华人民共和国反垄断法》正式实施，为我国市场经济健康发展护航。党的十八届三中全会作出了要“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的重大决定。要发挥市场在资源配置中的决定性作用，就必须打破垄断；要更好发挥政府作用，政府就必须时刻提防垄断的发生。2014年上半年，我国反垄断执法重拳开始挥向生产环节，着力提升消费者权益保护水平。但不容忽视的是，现实中形形色色损害消费者利益和社会公共利益的垄断事件仍频频发生，这表明反垄断法并未发挥出其应有的效力。有鉴于此，笔者认为，有必要进一步完善反垄断法律责任制度。

    细化行政罚款制度。行政罚款是现行反垄断法为违法垄断行为设定的最主要的法律责任形式。由于垄断案件较为复杂，因此反垄断法赋予执法机关较大的自由裁量权：对违法实施垄断协议或滥用市场支配地位的经营者，反垄断执法机关可以对经营者处以“上一年度销售额百分之一以上百分之十以下”的罚款。尽管该法对反垄断执法机关的自由裁量权作出了原则性限制，即“反垄断执法机构确定具体罚款数额时，应当考虑违法行为的性质、程度和持续的时间等因素”，但目前这一规定尚未得到细化，实践中存在明显的重教育、轻惩罚现象，即不管违法行为的性质、严重程度如何，一律按上一年度销售额的1%罚款，这种责任制度很难达到惩罚违法者的目的。笔者认为，可参照欧盟的做法，根据违法行为的性质及其对市场产生的影响，将违法行为分为轻微违法行为、严重违法行为、特别严重违法行为三种，将时间分为短期（1年以下）、中期（1～5年）、长期（5年以上），再根据违法种类与时间长短设置相应等级的罚款数额，同时明确加重与减轻处罚的各种因素，特别是细化完善宽恕制度。

    完善民事责任制度。反垄断法第50条规定了民事损害赔偿制度，这是比较先进的规定。不过该规定对司法实践的指引性不强。为此，最高人民法院颁布了《关于审查因垄断行为引发的民事纠纷案件应用法律若干问题的规定》，重点对举证责任的分配、责任方式、归责原则、损害赔偿数额的确定等作出了解释。应当说，这一司法解释在完善垄断民事责任制度方面前进了一大步，譬如，其关于垄断行为损害赔偿实行无过错归责原则的规定，关于原告因调查、制止垄断行为所支付的合理开支计入损害赔偿范围的规定等，对反垄断诉讼的原告来说是有利的，但这一司法解释仍存不完善之处。经验表明，在反垄断民事损害赔偿诉讼中，原告遇到的最大难题就是证据的获取，经营者的垄断行为一般非常隐秘、不易察觉，反垄断原告要么根本不能获取证据，要么只能获得证明力不强的间接证据，所以，要求反垄断原告对垄断行为及其损害后果承担举证责任，使反垄断民事诉讼的效果大打折扣。为了解决举证难问题，可以在反垄断诉讼中引入行政前置主义，即允许反垄断诉讼之原告将公共执法机构或司法机关已经结案的相关文件作为损害赔偿的证据，或者实施举证责任倒置，原告只需提供被告违法的初步证据，由被告承担证明被诉行为不违法的责任。此外，还可借鉴美国经验，明确垄断损害赔偿范围的计算方式，即将反垄断损害分为多付价款损害、现行营业损害、未来营业损害三种情形，并针对这三种损害确定不同的计算方法，如“前后方法”“标杆方法”等。

    建立反垄断刑事责任制度。现代反垄断法有三大功能：惩罚、补偿与威慑。一般来说，民事责任的基本功能是补偿，行政责任、刑事责任的基本功能是惩罚与威慑。由于垄断的实施者大多是实力雄厚的大型企业，其从垄断行为中获取的利润往往非常巨大，即使对其处以最高额的罚款，相对其从违法垄断行为中获取的巨额利润而言，也只不过是九牛一毛。所以，当前大多数国家都在反垄断法中设置威慑力更大的刑事责任来制裁垄断行为。而我国反垄断法没有规定刑事责任条款，这是一个重大缺陷。笔者认为，我国应当借鉴发达国家的做法，对固定价格、划分市场、串通招投标等垄断行为进行刑事制裁。需要强调的是，在追究垄断行为的刑事责任时，不仅要追究单位的责任，而且要追究个人的责任。只追究单位的责任而不追究个人的责任，对那些潜在的违法人来说，不足以构成威慑。企业董事、监事、高管人员或相关负责人是企业经营活动的决策者或实施者，也是垄断行为的实施者和主要受益者，如果垄断获得成功，参与垄断的个人能直接或间接获得较高的补偿如工资、红利或佣金，或获得升迁机会。从欧美国家和地区的经验来看，在不少垄断案例中，个人从中直接获得的收入高达数百万美元，只对公司处罚金，不管具有怎样的惩罚性，都不足以威慑这样的个人，这就弱化了刑事责任的效果。欧美反垄断执法机关与学者一致认为，对违法企业的领导者给予刑事处罚，比仅仅对企业征收罚款的作用要大得多。因此，在完善反垄断法律责任制度时，需科学设计追究垄断企业责任人刑事责任的手段和方法。

    （作者单位：湖南大学法学院）