提高财政扶贫资金的反贫能力导向

    近年来，我国财政扶贫资金投入力度不断加大，贫困乡村人均收入有了不同程度的提高。但与此同时，据世界银行估计，我国仍有大量农民生活在贫困线以下，城乡收入差距仍然较大，这在一定程度上削减了财政扶贫的社会绩效，导致脱贫后又返贫的现象时有发生。财政扶贫资金的投向没有坚持以提高反贫能力为导向，是出现这种状况的重要原因之一。

    传统经济学理论用收入或资源占有量来衡量个人福利和贫困状况，把贫困看作低收入的结果，未重视致贫的非收入因素与摆脱贫困的动态性。现阶段，越来越多的经济学家认为，贫困主要来源于能力不足而不是收入低下，反贫的重点应在于重建个人持续获取较高收入的能力，包括自我发展能力和可持续增加经济收入的能力。其中，自我发展能力是贫困人口运用所学知识、技能，获取和利用社会资源，实现自身价值的能力；可持续增加经济收入的能力不仅限于贫困人口短期收入的增加，更应强调贫困人口获取经济收入的持续性和年度间的相对稳定性、增长性，以及抗击来自自然灾害和身体病变等风险的基础、素质和能力的增强。只要始终坚持能力扶贫导向，财政扶贫就将取得比较明显的扶贫绩效。

    相对当前财政扶贫资金投向，反贫能力导向的财政扶贫资金新投向应聚焦于贫困人口的可持续发展能力。具体而言，应重点解决以下四个方面的问题：

    增强对贫困地区的公共服务和公共设施的投资力度。在公共设施基本完成、贫困地区的温饱问题得到较大改善、国家财力日益增强的情况下，财政扶贫的重点完全应当投向包括教育、医疗健康在内的公共服务的建设上，以增强贫困人口可持续发展能力。因为这类能力本质上是“造血机制”而非“输血机制”，能自发地、持续地促进贫困人口获取更高收入能力的提高，从而使财政扶贫取得更大、更长久的绩效。因此，财政扶贫资金在投向上要关注如下方面：不仅要普及和巩固义务教育，更要逐步普及义务高中教育，尤其是义务职业高中教育；职业培训更加针对贫困人口的自身特点、兴趣和潜力，在培训其创收能力、将自然资源转化成经济收入的技能上下功夫；不仅要实施全民医保，降低因病致贫的发生率，还应在提高贫困人口中的青少年的营养水平、身体素质、疾病预防等方面下功夫；不仅要建设广播、电视和通信网络系统，还应建设和运营将贫困地区的旅游资源、农产品等与采购商对接的互联网平台，以便利贫困人群的生产和销售。

    扩大财政扶贫资金的运作范围。现有理论关于财政扶贫资金无偿性的界定在一定程度上限制了现实运作中财政资金对保值增值的追求。实际上，财政扶贫的作用就是利用有限的财政资金“撬动”巨大的脱贫致富工程，也就是说，财政资金也是追求保值增值的，只是此时的保值增值没有被财政资金的管理者回收，而是留在扶贫对象那里。我们所说的“扩大财政扶贫资金的运作范围”，就是要跳出财政资金只在政府与具体扶贫对象间的“立项——拨付——使用——项目验收”的单一运行路线，而转变为扶持更多扶贫对象的运作模式。总而言之，扩大财政扶贫资金运作范围的思路包括：财政扶贫资金要追求保值增值，其增值连同本金应该始终掌握在财政扶贫资金管理者手中；特定的财政扶贫资金在特定的扶贫对象脱贫后，应该及时退出，而成为另一扶贫对象的专项财政扶贫资金；财政扶贫资金可以用于参股扶贫的龙头企业，也可以运用于扶贫的“公司+基地+农户”经营模式中，还可以作为低息贷款的本金或作为扶贫开发贷款的担保金等。必须指出，实施上述运作的财政扶贫资金仅限于扶贫开发资金，不包括扶贫救济金。显然，扩大财政扶贫资金运作范围还可以引导其他非财政性资金一起投入扶贫开发。

    加大和创新对贫困农户的金融支持力度。当前，贫困农村的贫困农户为发展种植、养殖业而贷款的难度很大，为了使财政扶贫取得更大成效，应进一步发挥金融的支持力度。一方面，要继续保持财政对扶贫开发的低息、贴息和无息贷款的金融支持；另一方面，要在金融创新上做文章，比如，放松在贫困地区申请设立和经营乡村银行牌照的限制，并给予税收优惠，但同时规定一些限制条件，如资金规模，在一定年限内只能在贫困地区支持基础设施、公共服务建设和合法产业开发业务等。同时，为防范此类乡村银行的金融风险，要加强对银行所有者行为的约束，也可要求这类乡村银行必须实施普通合伙制而不是有限责任公司制，这样既可以引来大量社会闲散资金支持扶贫开发，又可以把贫困地区自有的闲散资金集中起来，完成更大的扶贫开发项目，在实现增值的同时形成新的扶贫增收能力。

    加大对生态环境保护和生态补偿的支持。贫困地区大多要么生态脆弱，要么地处偏远、环境优美。对于前者，要加大环保投入，实施生态修复，对退耕还林、退田还湖、退牧还草者实施补助，这样不仅会取得良好的生态保护和生态修复效果，还能在一定程度上保护其长期增收利益；对于后者，应实施以保护为主、科学开发为辅的发展战略，例如，实施碳汇补偿，使自然资源保护区的贫困人口在获得碳汇补偿收益的同时，获得诸如旅游开发等生态收益。另外，生态补偿机制有利于保护和改善贫困地区的农业生态环境，有利于发挥贫困地区在环境保护中的比较优势，调动农民投入生态环境建设的积极性，发挥农业在经济发展和生态环境建设中的基础性作用，是贫困地区脱贫致富的关键因素。

    （作者单位：湖南大学、湖南师范大学；本文系国家社科基金项目“财政扶贫：标准确定、绩效测度与审计监管改进研究”〔08BJY025〕的阶段性成果）