如何破除城乡二元结构

    核心提示

    在家庭经营基础上推进农业经营方式创新 

    建立统一的城乡建设用地市场

    创新人口管理，加快户籍制度改革 

    逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民

    《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出，城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程。

    当前，如何破除二元结构，实现城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，促进农业转移人口市民化，关系着未来改革全局。

经营方式怎样创新？

    “这是第二茬了，上一茬种土豆净挣十万，这一年下来挣不少钱呢，俺真正尝到了土地流转的甜头。”河北省栾城县柳林屯乡辛李庄村农民李增贵在他的大棚里说。

    在土地流转过程中，李增贵不仅可以拿到土地租金这项固定收入，还可以帮助承包经营户进行设施农业的种植管理，承包合作社里的蔬菜大棚种植豆角、西红柿、菠菜等，每棚年均收入两万余元。

    随着城镇化加速推进，农业劳动力大规模向城镇和非农产业转移，农村土地流转日益活跃，将来“谁来种地”和“怎么种地”成为当前迫切需要回答的两大问题。

    在这种形势下，我们究竟还要不要坚持家庭经营这一基本形式，土地流转又该如何向前推进？

    对此，中国农科院农业经济与发展研究所所长秦富认为，农村基本经营制度是党的农村政策的基石，《决定》明确强调坚持家庭经营在农业中的基础性地位，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新，这既有对家庭联产承包责任制这一基本经营制度的继承，更有适应国际农业发展规律的拓展。

    中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文分析说，“农业经营主体的多样化，是农业向现代化演进过程中的必然现象。据有关部门统计，到2012年年底，我国农村承包集体耕地的农民家庭约2.3亿户，其中有约4440万户发生了流转出承包耕地的行为（占承包农户总数的19.32%）。”

    他同时提出，目前我国仍在从事农业生产经营的农民家庭约1.9亿户，他们经营的耕地面积（包括流转来的耕地）占农村家庭承包耕地总面积的92.5%。这表明，农民家庭仍是我国农业最主要的生产经营主体。

    “我国目前还有约1.9亿户农民家庭在经营耕地，如果要达到户均经营百亩左右的耕地规模，那就需要转移出90%以上的农户，这不是短时期内能够实现的。”陈锡文表示，未来，要在家庭经营基础上推进农业经营体系的创新，从我国具体国情出发推进耕地的适度规模经营。

    国务院发展研究中心农村经济研究部部长叶兴庆则认为，深化农村改革，完善农村基本经营制度，要研究农村土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系。叶兴庆建议，按照“尊重集体所有权、划断农户承包权、保护务农者经营权”的思路，完善农村土地制度。在坚持集体所有的前提下，承包权要赋予有资格的人，以体现公平；经营权要配置给有能力的人，以体现效率。只有这样，才能更好地适应推进城镇化和现代农业的新要求。

城乡要素如何平等交换？

    近日，安徽省出台《关于深化农村综合改革示范试点工作的指导意见》，其中，最引人关注的政策是“试点地农村集体建设用地可以通过转让、出租等方式流转，用于工业、商业、旅游和农民住宅小区建设”“提高农民在土地增值收益中的分配比例，确保被征地农民生活水平有提高、长远生计有保障”等。此外，安徽还将建立统一的城乡土地交易市场。

    这表明，新一轮土地管理制度改革已经初现端倪。

    事实上，在此之前，重庆、浙江、广东、湖北等多个省市已经开始进行农村土地流转试点。

    农村土地制度应如何改革？对此，《决定》提出“赋予农民更多财产权利”“推进城乡要素平等交换”“保障农民公平分享土地增值收益”等，这为未来的改革指明了方向。然而，改革如何向纵深推进仍然有待实践进一步探索。

    “就目前我国城乡要素市场看，不论是劳动要素、土地要素还是资本要素，由于农民身份、土地国有和集体所有差异、农民财产权利不明等原因，现存的城乡要素尚未实现平等交换，因此推进其平等交换是重要的制度创新。”秦富说。

    “推进城乡要素平等交换的最大问题是土地问题。”中国人民大学农业与农村发展学院院长温铁军表示。

    事实上，目前，农村土地流转仍面临着土地政策法规瓶颈。

    “《决定》中提出，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股。而《土地管理法》第六十三条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。《决定》的提法也就意味着对现有法律法规的突破，需要尽快修改相应的法律法规和出台相关的政策措施。”中国社会科学院学部委员、农村发展研究所研究员张晓山说。

    “未来的土地改革应该是边试点、边修正。”中国城市经济学会副会长杨重光认为，修正法律法规不是一时能解决之事，而且其中分歧也较为复杂。因此，一边突破进行试点，通过试点找到解决制约的合理方案，一边据此进行法律法规的修正，这也是真正做到“摸着石头过河”。

    “大幅度提高农民在土地增值收益中的分配比例，也就意味着大幅度减少地方政府在土地增值收益中的份额。但近些年来，征收农民土地形成的国有土地使用权出让金收入成为地方政府重要的财源。”张晓山说，这个问题涉及全局性、深层次的矛盾，只有全面深化改革，才有可能推进。

    张晓山指出，减少地方政府来自土地的收益，就要真正落实《决定》中关于深化财税体制改革的各项政策举措，建立现代财政制度，建立财权和支出责任相适应的制度，发挥中央和地方的积极性。

    秦富认为，推进城乡要素平等交换，还要尊重农民的权益和财产权利，建立公平、开放、透明的市场规则，发挥市场在要素价格形成中的决定性作用，实现城乡各类要素之间的平等交换。

公共服务如何逐步完善？

    统计数据显示，2012年年底，中国的城镇总人口达7.12亿，城镇化率已达52.6%。然而，按照公安部的户籍统计，有将近2.4亿的城镇人口只是常住城镇却没有城镇户籍，这样算来，中国实际的城镇化率只有35.2%。

    在一些城市，对农民转化而来的“半市民”更是缺少足够的关怀和保障。随着城镇化的推进，每年有1000万-1200万农民从农村进入城市。他们生活在城市里，被统计在城市人口中，却并没有享受到城市的公共服务。如何让这部分农业转移人口真正融入城市，成为当务之急。

    针对这一问题，《决定》提出“坚持走中国特色新型城镇化，推进以人为核心的城镇化”“逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民”“创新人口管理，加快户籍制度改革”，抓住了我国城镇化健康发展的关键和核心。

    “公共服务均等化是目前城镇化中的薄弱环节。”张晓山认为，新型城镇化不应该仅仅是土地的城镇化，更应该是人的城镇化，这需要政府在公共服务均等化上更加努力。

    陈锡文认为，农业转移人口市民化主要有四大问题。一是就业问题：这一方面，我们的政策要向吸纳人口较多的民营经济、中小企业倾斜。二是住房问题。三是社会保障问题：据有关部门统计，全国农民工2011年底参加城镇养老保险的比重为16.4%，参加城镇医疗保险的为18.6%，参加工伤保险的为27%，参加失业保险的为9.4%，以目前农民工的参保率和缴费水平看，缺口还相当大。四是随迁子女的入学问题：我国现在义务教育阶段的孩子有1.5亿人，其中1.25亿是农村户籍人口，去年年底随农民工进城到城镇就读的义务教育阶段的子女有1260万。因此，义务教育资源的城乡布局也要抓紧研究。

    “要实现公共服务均等化，就要尽快打破城乡二元结构，加快户籍制度改革，让农村转移人口真正融入城镇，稳步推进就业、医疗卫生、教育、社会保障等基本公共服务常住人口全覆盖，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。”秦富说。（本报记者 李 慧）