信访立法势在必行

    当前，信访活动在我国社会已经较为普遍。特别是随着改革开放的深入，利益调整的深化，尤其是随着公民权利意识的增强，经济社会建设中的矛盾和纠纷大量地涌入信访渠道。“信访不信法”“领导干部接访”“截访”“缠访”“非正常访”等等，不时成为媒体上的热词。从某种意义上讲，法律的制定和实施，总是围绕建立和完善社会秩序而确定的。面对如此突出的信访问题和信访活动，在坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一的基本原则下，必须从国情出发，从建设民主政治、强化人权保障的角度，对信访活动进行规范。这种规范既包括对信访人行为的规范，也包括对引起信访问题的公权力机关或者有权解决信访问题的机关行为的规范。

    近几年来，信访立法已经成为社会各界的强烈呼声，每年人大政协会议，都有很多议案提案要求进行信访立法。从依法治国的角度看，信访立法势在必行。

    首先，信访活动关涉公民的基本权利，应当通过立法加以保障。2005年1月，国务院第76次常务会议通过了《信访条例》，从当年5月1日起施行。《信访条例》规定，信访是指“公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”《信访条例》同时还规定“社会团体、企业事业单位的信访工作参照本条例执行”。实践中，各级党政机关和司法机关也根据不同情况，制定了有关信访的规定。

    我国宪法明确规定：“国家尊重和保障人权。”宪法还规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。”由上可以看出，公民的信访活动，集中体现为宪法规定的五种诉愿权利，即批评权、建议权、申诉权、检举权、控告权。这说明，信访是公民依法享有的基本权利，宪法就是它的法律渊源。

    其次，现行《信访条例》阶位过低过窄，缺乏足够的权威性和覆盖面。伴随着《信访条例》的制定和实施，国务院各部门、企事业单位以及各省（市、自治区）也制定了相应的信访条例或规范，其他党的机关和司法机关也分别具有相应的制度规范。《信访条例》只是一部行政法规，调整范围有限，各省（市、自治区）或行业部门制定的条例或规章又主要体现为《信访条例》的具体化或者操作性办法。这些条例、制度和规范，均属于一般性或者较低层面的法规或规章，层面比较低。既缺乏权威性也没有形成统一完备的信访法律制度，与当前信访工作的形势任务不相适应，与社会建设的要求不相适应，与依法治国的要求也有很大的差距。

    再次，信访立法具有良好的制度基础和实践基础，条件基本成熟。当前，信访已经成为我国民主政治的一个重要制度设置和公民反映意见和诉求的一条主渠道。随着市场化、国际化的推进，公民对权利的诉求越来越多，信访问题呈多元化和复杂化倾向，同时信访量也居高不下，或呈时高时低趋势，已经成为不可回避和不可推脱的社会现象。各类公权力机关事实上高度重视信访工作，并设有相应的信访机构和信访工作人员，社会成本投入也比较高。信访工作已经成为各级各部门的十分重要的工作。新中国建立以来，党和政府高度重视信访工作，并与时俱进地不断完善信访制度，加强信访工作，形成了相应的体制、机制和制度体系。此外，伴随着改革开放的深入，国外信访制度设计方面的经验，也得到了交流和互动。综合这些因素，可以说进行信访立法已经具备基本条件。

    最后，信访立法要着力解决阶位低、覆盖面窄的问题，重在两个规范。一是要解决覆盖面的问题，由于信访活动涉及到党政企事业单位和司法各机关，出台的法律应当覆盖所有国家机关包括各级人大及其常委会、人民政府、人民法院和人民检察院以及企事业单位。二是要提高法律阶位。根据法律的覆盖面，鉴于法律保障和维护的是公民的基本权利，规范的是各级各类人大、政府、司法、企事业等公权力机关或部门单位，信访法应当由全国人大制定，列入基本法律范畴，本着探索实践的原则，也可以从普通法律入手。三是立法的重点是要解决信访人和公权力机关的行为规范问题，也就是双方的权利义务问题。规范公权力机关的宗旨和目的是为了保障公民的合法权益，规范信访人的行为是为了更好地保障信访的秩序和社会稳定，要明确双方的权利和义务关系。在立法过程中，不仅要广泛地听取社情民意，也应借鉴国外在信访制度方面的一些成功经验。