法律体系升级

    新一届人大常委会五年立法规划公布，将打造法律体系升级版，提高立法质量是重中之重

    这是新五年的立法清单，是中国特色社会主义法律体系升级的线路图。

    10月30日，十二届全国人大常委会立法规划对外公布，引起广泛关注。这份沉甸甸的立法清单，包括条件比较成熟、本届任期内拟提请审议的第一类项目共47件；需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的第二类项目21件；立法条件尚不完全具备、需要有关方面继续研究论证的第三类项目。透过这份清单，人们可以清晰地看到五年立法的重点，也能了解法治建设的着力点。

    2010年，中国特色社会主义法律体系如期形成，这是建设法治中国的征途上具有里程碑意义的事件。“在法律体系形成的新起点上，为适应改革开放和经济社会发展的需要，修改法律的任务越来越重。我们要通过不断努力，打造中国特色社会主义法律体系升级版。”全国人大常委会法工委主任李适时说。

    他同时表示，提高立法质量将是重中之重，要从多方面下功夫。

深耕立法质量

    全国人大常委会法工委副主任信春鹰介绍，这次立法规划按照“五位一体”总体布局，在推动经济发展方式转变、坚持中国特色社会主义政治发展道路、保障和改善民生、推进社会主义文化大发展大繁荣、推进生态文明建设等方面都安排了相应的立法项目。

    中国法理学研究会副会长、清华大学法学院教授王晨光接受记者采访时表示：“法律体系形成以来，老百姓的法治意识不断提高，对立法有了新期待。人们不仅关心法律有没有，更关心法律规定是不是立得住，管不管用。法律不能只是写在纸上、挂在墙上，还要落实到行动中，成为日常生活的指南。”

    事实上，新一届全国人大常委会组成以来非常重视提高立法质量。2013年4月，履新不久的张德江委员长在山东调研时强调要提高立法质量。他指出，全面推进依法治国，重点是提高立法质量，根本途径在于坚持科学立法、民主立法，切实增强法律的可执行性和可操作性，提高法律的权威性，更好地发挥立法的引领和推动作用。5月底，张德江委员长在广东调研时又一次指出，要把提高立法质量作为加强和改进立法工作的主要任务，使立法不断适应新形势、解决新问题、引领新发展。

    截至目前，十二届全国人大常委会已制定出台特种设备安全法和旅游法，修改了商标法和消费者权益保护法。这4部法律案有许多细化的内容：特种设备安全法对电梯等特种设备规定了“身份证”制度；新商标法将商标侵权的法定赔偿上限提高至300万元，大大增加了违法成本；新消保法则引入了网购商品7天无理由退货制度。这些新的制度设计得到了社会各界普遍好评。

    信春鹰认为，立法质量可以从几方面判断：确立的制度是否符合实际、符合国情社情；规定是否明确、具体，有可操作性；规定是否有针对性，能解决实际问题；法律之间是否相衔接、相协调；法律规范是否处理好了权利义务关系等。“符合这些要求，法律就能立得住，行得通，切实管用，就是高质量的法律。”

出台前评估有望形成制度

    10月中旬的一天，苏州市吴江区群众村来了几位特殊的访客。在村委会会议室，他们与村里的几位“80后”淘宝网店店主热烈交谈，详细了解网店如何经营、收入有多少、退货多不多等问题。

    这几位客人，就是全国人大常委会法工委的负责人和工作人员。他们是为修改消保法而专程来调研电子商务情况的。“这些店主告诉我们，采用了无理由退货的做法以后，营业额增长了20%至30%，而退货的比例只占到3%左右。我们切实感到，网购无理由退货是个好制度。加强调研，有助于我们把法律搞得更扎实、更科学、更有可执行性。”全国人大常委会法工委民法室主任贾东明说。

    王晨光认为，科学立法，最关键的是要抓住事物的本质规律，让法律条文充分反映规律，而不是拍脑袋想象，这就需要大量的调查研究。

    全国人大常委会法工委主任李适时说，落实新的五年立法规划，要进一步加强和改进立法调研。结合立法中的重点难点，深入基层，特别是情况复杂、矛盾突出的地方，直接倾听基层群众和一线干部的意见。

    今年以来，一道新的环节——法律案出台前评估——被引入到立法工作中。4月17日举行的首次评估会上，3位旅游经营者、3位游客、3位专家学者和1位基层旅游局的代表对旅游法的可行性、出台时机、实施效果及实施后可能出现的问题充分发表了意见。4月25日，旅游法三审通过。此后通过的几部新法交付表决之前，也经过了评估。

    李适时表示，今后要继续开展立法项目论证、法律案出台前评估和立法后评估，并使之规范化、制度化。

二次征求意见走向常态

    10月25日，环境保护法修订草案提交三审。最受关注的环境公益诉讼问题作出重要修改，主体范围得以扩大。

    这一改动与社会公众的积极参与密不可分。今年7月，环保法修改草案二审稿向社会公布，再次征求意见。在收集到的2400多条网民意见和48封来信中，许多公众和社会组织都建议扩大环境公益诉讼的主体范围。在三审稿中，这一诉求得到了回应。

    立法机关就一部法律草案两次公开征求意见，这在立法史上还是头一次。此后，二次征求意见的做法走向常态化，消保法修改草案二审稿、资产评估法草案二审稿都向社会公布，再次征求意见。专家表示，这一做法效果好，是在立法中贯彻群众路线，扩大人民群众有序参与立法的积极举措。

    李适时透露，今后要继续推进法律草案在网上二次公开征求意见，并通过电视、报纸、网络等媒体介绍法律草案制定或修改的背景、主要问题及解决思路，增强实效，逐步建立健全公众意见表达机制和采纳情况反馈机制。

    在十二届全国人大常委会立法规划中，立法法的修改排在首位。王晨光指出，法律草案出台前评估、网上二次公开征求意见等，都是对现行立法体制的补充完善。“其中比较成熟的，应该通过修改立法法固定下来，纳入到立法程序，为不断提高立法质量提供保障。”（本报记者 王逸吟 殷 泓）