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日前，广受关注的上海自贸区“负面清单”公布，引发舆论关注，更被认为是加快政府职能转变的契机。“负面清单”是怎么一回事？意味着什么？它能够正面破解政府职能转变难题吗？
1、开放程度不如预期？
上海自贸区的“负面清单”共有89个大类，419个中类，1069个小类，共190条管理措施。这份“负面清单”甫一推出，就受到各方高度关注，许多人都拿着“清单”来到企业注册登记现场，寻找投资创业的机会。
所谓“负面清单”，相当于投资领域的“黑名单”，列明了企业不能投资的领域和产业。在这个名单之外，“法无禁止即可为”，对“负面清单”之外的领域按内外资一致的原则，将外商投资项目由核准制改为备案制。
在探索“负面清单”管理之前，我国对包括外商在内的投资行为，采取事前审批的制度。有人说，在某些领域，审批比计划生育还严，不但管“能不能生孩子”，“什么时候生、生男还是生女”也给规定好了。
上海市政府副秘书长、上海自贸试验区管委会常务副主任戴海波说：“‘负面清单’的设立，使过去一些桌面之下的‘潜规则’都成为台面以上的‘明规则’，既与国际惯例接轨，又有效增强了行政的公开透明度，减少了行政成本和寻租空间。”
但是，18个门类、1069个小类，厚厚的一沓清单，并不被所有人叫好。外界有舆论认为，开放程度不如预期，吸引力不足。《华尔街日报》的文章说，上海自贸区不会是扩大改革的试验，而是“政府在演练尽可能小规模的改革”。日本《读卖新闻》预言，大型国企势必采取集团性抵制，中国能否大刀阔斧改革“仍是未知”。
戴海波并不认同这种观点。他说，“负面清单”大约占整个产业小类的17.8％。也就是说，超过80％的外商投资项目将由核准制改为备案制。
商务部新闻发言人沈丹阳在谈及这份清单时也表示：“从这个‘负面清单’中可以看出，涉及国民经济行业分类的大多数领域对外商投资准入是充分开放的。试验区选择扩大对外开放的领域包括金融服务、航运服务、商贸服务、专业服务、文化服务以及社会服务等领域。对这些开放的领域，除银行业机构、信息通信等列明服务之外，暂停或取消投资者资质要求、股比限制、经营范围限制等准入限制措施。”
“清单还会根据外商投资法律法规和自贸区发展需要适时调整，这样的开放程度已经是很高了，前所未有。”沈丹阳说。
实际上，将“负面清单”细化到小类，可能看起来会有些长，但事实上这样开放度更高。有专家指出，比如钢铁，若把这个大类列入“负面清单”，看起来虽然短，但整个领域的投资都要核准。如果把钢铁业的若干小类列入清单，看起来虽然长了，但投资这些小类以外的领域非常方便。
更何况，“负面清单”目前还在探索阶段，它本身就是个实验工具。一切才刚刚开始。
戴海波也坦言，这是中国第一次制定“负面清单”，“经验不足，还是个小学生”。这次发布的是2013版“负面清单”，今后可能根据实际运行情况，发布2014版、2015版“负面清单”，不断地进行完善。
2、探路与控险如何把握？
“负面清单”制度在国外尤其是很多发达国家早已盛行。德国的处方管理、瑞士的金融管理、澳大利亚的环境保护管理以至于印度的税收管理，都使用了“负面清单”的管理模式。美国与别国签署投资协定时早已引入准入前国民待遇和“负面清单”，多年来在帮助美国吸引外资方面作出特殊贡献。
实际上，今年举行的第五轮中美战略与经济对话的一项重要成果，就是双方同意以准入前国民待遇和“负面清单”为基础进行投资协定的实质性谈判。
许多学者认为，对中国而言，“负面清单”管理是改革开放的一个新举措，“法无禁止即可为”，这体现了与时俱进的开放精神，将大大释放企业投资的活力。但是，其带来的挑战也是巨大的。在金融、航运等诸多服务业领域，我国的发展较国际先进水平有相当差距。有人担心，实施这种制度将打击国内竞争力较为薄弱的产业。
之所以上了“负面清单”，是因为这些领域的开放有风险。所以，长长的“负面清单”上，说到底其实只有一项，那就是“风险”。
自贸区既要探路，又要控险。专家指出，上海自贸区是在寻找一张实现中国经济奇迹“第二季”的行动路线图。很多改革意义重大但无前例可循。以金融市场化为例，利率、汇率和资本管制扭曲要素价格，改革呼声早已有之。然而，资本跨境自由流动有助于人民币国际化，但鉴于境内外利差较大，如不能有序开放致使套汇盛行，中国的金融稳定性将受威胁。对于这项复杂改革，决策层会选择审慎推进不难理解。
1997年金融危机后，韩国推动缺乏竞争力的金融机构进行破产重组，并利用外资推行金融体系改革，总体上较为成功，但当时政府行为过于强力，又疏于与社会沟通，造成政府与企业间的不信任，催生韩国的罢工文化，政府与市场的关系仍难理顺。
上世纪80年代末，阿根廷经济陷入滞胀，采取了激进的新自由主义改革方案。虽然经济活力被激发，但由于缺乏有效监管，致使金融泡沫积累并在2001年破裂。此后政府决定重新介入，在2008年后又出现过度管制的迹象，其负面效果最近几年已有显现。这种在经济管理模式上的大幅摇摆，最终伤害了阿根廷经济的可持续性。
两个国家的经验表明，处理好“干预”与“放权”的关系并非易事，协调“有形”之手和“无形”之手必须在实践中不断寻找平衡。
实际上，事后监管能力上去了，“负面清单”才能、也才会相应减少，“监管”和“放权”其实是一组辩证关系。上海市政府参事室主任王新奎表示，“负面清单”不是说不管，它后面的监管应该非常强，就是刚出现的新行业，也有办法监管。试验区设立后，一定要注重监管能力的提高。只有事后监管有信心了，很多事前审批才能取消。
3、政府职能转变能突破吗？
上海自贸区获批消息传出后，一些人来问自贸区是怎么回事，当得知这主要是制度创新，而不是政策优惠时，就失望地走开了。
为什么会这样？是对制度创新不感兴趣吗？其实，我们的企业、我们的政府在观念上，还没有真正理解制度创新的重要意义，没能理解“负面清单”制度能够带来什么。
“一放就乱、一乱就收、一收就死”，人们曾经这样描述行政体制改革时常遭遇的困局。“负面清单”制度能破解这个难题吗？
变化已经开始了。
在上海自贸区内，企业注册时间从目前全国平均的29天缩短到4天。注册一家企业，除了营业执照，完成备案的时间甚至只要半个小时，因为只需要查一查在不在“负面清单”里。上海市发改委一名官员说：“自贸区获批时，好多人来打听到区内办企业应该找谁。其实，自贸区推进简政放权，很多东西根本不用找人批。”
一个值得注意的现象是，从综保区管委会整合成自贸区管委会，管理的层级提高了、难度增加了，管理的机构却减少了。此前，上海综保区管委会由9个内设机构和3个驻区办事处组成，新成立的自贸区管委会却由“9＋3”合并为“7＋3”。“将多种内容有联系的事务交由单个部门管辖，最大限度避免职能交叉、多头管理，提高行政效率，降低行政成本。”上海自贸试验区管委会副主任简大年说。
上海自贸区重在“松绑”，而非“赠礼”。总体方案几乎没有提及可能给予企业的优惠政策，而以大量篇幅阐述加快政府职能转变、减少审批、改进监管模式的设想。
王新奎指出，过去，打着“宏观调控”旗号的审批手段无孔不入。由此带来严重问题：资源错配，谁拿到政府批条，谁就容易获得银行贷款；宏观调控边际效率下滑，很多过剩产能其实是“批”出来的；还有权力寻租、腐败频发等。“可以说，传统的审批制已成为中国经济转型升级的拦路虎。”
“负面清单”的管理制度，一不是直接的优惠政策，二又不肯完全放开准入，这么“纠结”，到底是什么意思呢？新一届政府曾提出，“该放的坚决放开到位，该管的必须管住管好”，其实就已经给出了答案。
人们终于发现，像以前那样开出一大单子优惠政策，或者不负责任地撒手放开清单，都不是真正意义上的政府职能转变，难以面向未来。从探索“负面清单”管理，到强调事中、事后监管，主要设计都指向一个中心：重新界定政府与市场的关系，寻求转变政府行政和宏观经济管理职能的可靠路径。这不仅与中国新领导层简政放权、激活市场的思路一脉相承，更是对接国际高标准投资和贸易规则体系的必由之路。
但是，自贸区方案给出的时间很紧。方案里说：“力争经过两至三年的改革试验，建设具有国际水准的投资贸易便利、货币兑换自由、监管高效便捷、法制环境规范的自由贸易试验区。”
两三年时间会过得飞快，看来我们并不想“过渡”得太久。（本报记者 陈 恒）
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国外“负面清单”用在哪？
德国：处方管理当中就明确规定有些药物属于不能报销的“负面清单”范围。一旦上了这一清单，在本国各个辖区都严格执行。
瑞士：金融监管部门就在官方网站上设有“负面清单”一项，指的是那些未得到监管部门批准从事一定业务的金融机构的名单。有了这项名单，可以帮助投资者擦亮双眼，在做出投资选择时多一些理性的参考。
澳大利亚：“负面清单”和“正面清单”指引同时被列在“低碳农业倡议”的显著位置，成为澳大利亚政府应对气候变化方案中的重要组成部分。（杨亮整理）
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