新型城镇化待解土地难题

    新型城镇化要突出城乡统筹、人地协调，根本前提是尊重农民意愿、保护农民利益、保障粮食安全。土地问题始终是城镇化的焦点和难点，关乎发展大业、民生大计。我国快速城镇化进程中暴露出的诸多土地问题，成为新型城镇化亟待破解的首要难题。

尴尬现状：耕地面积减少与利用效率低下并存

    土地快速非农化，导致耕地面积持续减少。土地过度依赖型的快速城镇化，带来了城镇建设、交通、工业、商业等各类用地不同程度的快速增长，土地城镇化远快于人口城镇化。一些地方政府热衷于加快征地、出让土地，获取丰厚的土地财政，却忽略了征地应有的法律程序和应当承担的社会责任。受利益驱使，有的企业以地套利，人为加剧了我国保发展、保资源、保权益的巨大压力。

    快速城镇化进程中城市空间利用呈现低密度、分散化的倾向，建设用地规模扩张，等级结构不合理，投资开发强度低，导致城市土地闲置和粗放利用的问题也十分突出。

    土地征用催生失地农民，农民权益受损。随着我国城镇化格局的演变，失地农民问题开始由东部沿海地区向中西部地区转移。当前全国因建设征地造成的失地农民多达数千万。大规模、长距离、候鸟式的人口流动，一定程度上反映了我国土地制度、就业制度安排的不足。由于土地产权不明晰，土地收益分配不明确，致使土地征用补偿的标准低、难到位，农民难以获得土地市场增值收益。现行关于失地农民就业、医疗、养老保险、最低生活保障等制度尚未健全，城镇化成果难以真正惠及农民。

    农村人口快速非农化，造成“人地分离”、土地撂荒、闲置，导致越来越多的空心化村庄。农村“建新不拆旧”、耕地侵占和环境污染问题日益凸显，“乡村病”日趋严重。据中科院地理资源所测算，通过构建完善的农村人口转移机制、宅基地退出与盘活机制，全国空心村整治潜力达1.14亿亩。随着大量农村青壮年劳动力进城，农村留守人口比重过高，农业经营主体老弱化，已造成一些地区耕地复种指数降低、有地无人耕等新问题，这将严重影响甚至危及我国耕地资源保护、现代农业发展、粮食安全保障。

破解之策：推进集约节约用地与保障农民权益并重

    快速城镇化引发的土地问题，必将由新型城镇化来解决。关键要科学论证，周密谋划，探寻破解之策。

    转变土地依赖型城镇化模式，要推进节约集约用地战略。扭转土地快速非农化和土地闲置低效利用的局面，关键在于强化我国土地立法与执法，加快转变发展方式，变革传统城镇化模式，适时把控城镇化的合理进程与空间格局，将城镇化进程中土地征用与引导企业、发展产业、扩大就业有机结合，健全节约集约用地的长效机制和督察制度。

    同时，促进城镇建设用地合理流转，着力提高土地利用效率，需要破解城镇建设用地需求刚性增长与其供给刚性不足的矛盾，亟须在控制建设用地增量、盘活存量、把握流量上狠下功夫，将新增建设用地与存量用地的开发利用水平相挂钩，强化城镇土地投资强度和用地进度“双约束”，积极探索闲置低效用地开发与再配置的新途径，实现在存量土地挖潜中求增量，在提升土地效率中优结构的战略目标。

    如何创新农村土地制度与机制，切实保障农民土地权益？当前亟须做好顶层制度设计，同步推进征地、节约集约用地和农村土地产权制度改革，建立新型城镇化土地、人口、产业协同机制。

    应创新农村土地“功能性替代”机制，将完全失地或部分隐性失地的农民全部纳入城镇最低生活保障体系，确保农民失去土地，而不失去其生存与发展能力。

    建立多区域、多用途征地价值补偿评估体系，健全被征地农民土地发展权益转换保障机制、土地征用增值收益分配机制，推进全国农村土地整治工程化、制度化，夯实现代农业基础，提升村镇发展能力，保障土地民生、保护农民权益，给农村发展提供坚实可靠的未来。

    此外，统筹城乡土地利用，还要搭建新型城镇化发展新平台。健全城乡统一的建设用地市场，推进城乡同地同权、增减挂钩、市场配置。以整治“空心村”、根治“乡村病”倒逼土地制度改革，破解农村人地分离、村庄空废与污染难题。研究出台农村集体建设用地流转与配置办法，探索改革农村家庭“一户一宅”批地建房为一定区域（如乡镇）内中心村（社区）建设集中供地新模式，鼓励创新农村宅基地确权流转市场化模式，积极探索宅基地保障性功能转化与农民工市民化就业安置模式，建立完善农村土地使用权股份化与经营专业化模式，为推进新型城镇化，搭建新平台，营造新环境。（作者系北京师范大学长江学者特聘教授）