造城不是城镇化

    核心提示

    新城建设数量过多、规模过大、标准过高 

    地方政府热衷造新城为的是财政收入

    城镇化更应是保障民生的社会建设过程 

    回归人的城镇化呼吁综合配套改革

    甘肃兰州半年内推掉700余座荒山；陕西延安削山、填沟、造地、建城；湖北十堰削平100多个山头，造城100平方公里……

    表面上风风光光的造城运动，背后却潜藏着产业空心化等不少问题，走“旧型”城镇化的路子，这样的“城市泡沫”让人忧心。

1、我们需要那么多新城吗？

    国家发改委城市和小城镇改革发展中心对12个省区的最新调查显示，12个省会城市全部提出要推进新城新区建设，共规划建设了55个新城新区，其中东北一城市要建设13个新城新区，中部一个中心城市也规划了11个新城新区。在144个地级城市中，有133个提出要建设新城新区，占92.4%，平均每个地级市提出建设1.5个新城新区。在调查的161个县级城市中，提出新城新区建设的有67个，占41.6%。

    对于这个调查结果，中国人民大学国家发展与战略研究院副院长陶然认为比较符合实际情况：“这里谈到的主要是绝大部分地级市要建设新城，其实中国的很多县城和县级市，也已经实施或正在计划建设新城区和大规模的工业开发区。中国大概有2000多个县级单位，估计有上千个县城也在建设或筹划建设新城区和开发区。”

    “数量过多、规模过大、标准过高”，这在国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁看来是比较大的问题：“在我们调查的城市中，有很多新城的规划面积达到了现有城市面积的一半多，规划的新城新区人口基本相当于现有城市人口。而且，不少地方新城新区建设都提出了较高的建设标准，生态城、智慧城、科技城、现代城等比比皆是，建设配置标准大多是国内和国际领先标准。”

    一些地方新城区动辄占地几十、上百平方公里，但缺乏有效的产业支撑，招来的商家寥寥无几，新城区最终变成了荒地；一些地方大兴土木，用钢筋水泥在短时间内人为造出一个新城，但由于没有足够的人口，到了夜晚一片漆黑，无人居住，成为“鬼城”。

    除此之外，盲目造城还会带来更多风险。陶然说，很多造城运动都是地方政府利用土地作为杠杆，向国有银行体系借债进行的。“由于商住用地近年来价格较高，所以地方政府可以从银行获得大规模的贷款。但是房地产严重的泡沫化也使得中央政府不得不出手进行房地产调控，这显然会抑制土地价格和房地产价格的进一步上涨。一旦房地产市场出了问题，地方政府还债就会存在较大的问题，银行也可能出现较大规模的坏账。”

    目前，一些城市的债务问题已经开始显现。审计署对36个地方政府本级2011年以来政府性债务情况抽查结果显示，两年来上述地方政府债务余额增长了12.94%，债务率最高的城市债务余额是当地综合财力的两倍多。国土资源部统计数据显示，截至2012年底，全国84个重点城市处于抵押状态的土地面积为34.87万公顷，抵押贷款总额5.95万亿元，同比分别增长15.7%和23.2%。

    陶然表示，从社会层面来看，大规模的造城运动，无论是建设工业开发区还是新城区，都需要大规模征用农村的土地。由于我们国家现在的征地制度很容易导致政府和农民之间的对抗，因征地引发的上访和群体性事件也日益增多，所以大规模造城也会恶化政府和百姓之间的关系。

    “很多地方政府，尤其是经济基础较差地区的地方政府，为了获得投资，不得不引进一些高污染、高能耗的制造业，这样就导致这些地区环境质量严重恶化。中国的空气污染、水资源污染、土壤污染有向全国扩张的趋势。”陶然说，实际上，最近这些年，引发农村甚至是城市的上访和群体性事件的两个主要驱动因素，就是地方政府大规模征地和招商引资所带来的环境污染，这些都与目前地方政府大规模推动的造城运动和工业开发区建设有关。

2、谁是造城运动的推手？

    国家审计署关于36个地方政府本级政府性债务审计结果显示，18个省会和直辖市，有17个承诺以土地出让收入来偿债，比例高达95%。与2010年审计署对全国地方债的全面审计对比，最新数据表明：2010年底，政府性债务大约有40%要靠土地收益来偿还，而现在，部分地区这一比例已经超过一半，地方政府债务偿还高度依赖土地收益。

    在高负债的压力之下，地方政府仍然热衷于造城，原因何在？在陶然看来，地方政府大规模地推动工业开发区和新城区建设，如此热衷造新城，是为了地方政府的财政收入。

    “在经营土地的过程中，地方政府采取的策略往往是大规模的放量低价供应工业用地来招商引资，同时限量高价供应商住用地来获取土地经营的利润，而后者就带来房地产严重的泡沫化。”陶然说，地方政府之所以可以这样大规模造城，根源在于我们国家的财政制度和土地管理体制。从财政体制上来看，地方政府可以获得商业住宅土地出让的所有出让金。从土地管理体制上来看，地方政府握有征地权，而城市郊区的农民和村集体没有非农用土地的开发权利。

    中国城市发展研究院副院长袁崇法表示，很多地方官员认为，只要有了土地指标，允许兴建工业园区、开发房地产，就一定会带来经济发展。加之城镇建设视觉业绩对官员成就感的满足，发展逻辑演变成了本末倒置的、简单化了的“城镇建设→经济发展”。而事实却是，各地缺乏人气的“空城”在增加，开发区荒置土地多处可见。

    “现在很多地方都把促进经济增长押到了新城建设上，大部分新城规划都确定了庞大的投资规模，寄希望于未来通过新城开发的土地出让金偿还。”李铁说。

    日本、韩国、台湾等东亚经济体在上个世纪后半期，比较顺利地实现了工业化和城镇化，但并没有像中国的地方政府这样大规模造城。当这些经济体的产业发展需要用地时，用地者必须跟作为土地所有者的农民进行谈判，这样一方面工业用地的价格较高，可以促进工业用地者集约用地；另一方面，如果住房供应紧张，价格过高，就会有更多的开发商直接从农民那里购买土地，建造住房，供应给市场，也就避免了城市化过程中房价过高、农村迁移人口无法在城市定居的问题。

    在李铁看来，新城建设看得见、摸得着，政绩很容易显现出来。即便后来发现决策有误，新城成了烂摊子，已经升迁的官员也不用为这一失误承担责任，所以大多地方官员在新城建设上都充满热情。

    为此，他提出两个改革的关键问题：“第一个问题是政府的整个决策行为能不能得到允许，重大的新城区建设中的大兴土木、大搞形象工程现象，能不能得到有效遏制，通过什么方法来遏制？第二个问题是我们能不能通过土地行政改革对这些现象产生一个约束力？地方政府之所以大兴土木就是因为他们拿地太容易了，是不是能把更多的土地发展权益交给农民来处理？”

3、城镇化为了什么？

    “中国2012年名义城镇化率虽然达到52.6%，但其中只有36.3%的户籍人口，16.3%的农民工主要消费仍然是在其家乡，对拉动内需贡献不够明显。另一方面，各地的造城运动正在建成一座座空城，资源浪费严重。从这个角度讲，城镇化将是一个长期的过程，其中涉及到融资的改革、社会保障制度改革和养老体制改革，我们无法期望城市一下就改善得比较理想，但只要政府在推进改革，未来就有希望。”李铁说。

    最早被称为“鬼城”的鄂尔多斯，如今城镇化率已达到72%，超过全国平均水平23个百分点。从2006年开始，市政府和51个市直机关陆续迁入康巴什新区后，数以万计的公务员也陆续搬到新区，但这些人却陷入了每天从东胜老城区到康巴什新区往返两个小时的钟摆般生活。

    现在，这座城市却在想方设法往城里“填”人。鄂尔多斯兴建了上万套公务员房，成为政府动员搬迁的杠杆。此外，鄂尔多斯还在艰难地寻找奇瑞、吉利、富士康等这些大型企业落地，为康巴什新区带来产业工人。

    发展城市究竟为了什么？当然是为了市民。而现在，造城运动却把城镇化拖入了本末倒置的怪圈。事实上，一个没有产业和就业、没有公共服务、没有社会保障——一句话，没有人只有楼的新城，又有什么意义呢？

    现在来看，地方政府在热衷造城的同时，对于需要承担的义务却表现得非常消极。李铁表示，地方现在所炒的城镇化概念，就是大量的投资和建设，但城镇化的核心是人口城镇化。中央政府对推进人的城镇化态度非常积极，早在10年前就放开了县级城市户籍限制，2011年则放开了地级市户籍限制。“但放开意味着需要提供相应的社会保障、教育资源，意味着更大的财政投入，所以地方政府对农民工进城一直是消极态度。”李铁说，这种趋势越是强化，就越不利于人的城镇化，“因为城市越繁荣，住房等方面的生活成本就越高，对农民工的排斥力也就越强”。

    “城镇化在改变我们的生活方式。”袁崇法说，近几年，城镇居民对住房保障、教育、医疗、交通、社区物业管理等公共服务领域意见日增，意味着城镇化过程不只是物质建设过程，还是更重要的保障民生权益的社会建设过程，偏重一端必有严重隐患。

    陶然指出：“消除造城运动给我国经济社会发展带来的危害，是一个必须马上要做，但也不可能短期就实现的工作，必须要通过多种措施，尤其是以土地制度改革为核心的综合配套改革，才能够真正实现新型城镇化，实现农民工的市民化，实现中国经济增长模式和城镇化模式的全面转型。”（本报记者 陈 恒）

    专家观点

    国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军：在现有体制改革（特别是政府制度改革、土地制度改革、财税制度改革等）没有得到应有推进的情况下，新一轮城镇化有可能陷入误区。如果大搞“造城运动”，结果可能新城涌现了，但农村却衰落了；如果将城镇化作为发展房地产的手段，结果可能房价起来了，但内需下去了。

    中国城市规划设计研究院副院长杨保军：地方政府增加可用资金的最好办法莫过于卖地，地方政府从中能收获良多。一旦尝到甜头，地方政府就会乐此不疲，但后果往往是土地价格越来越高，房价越来越贵，普通百姓非但难以享受到城镇化所带来的好处，相反还要为水涨船高的房价付出更多代价。

    北京大学中国经济研究中心主任姚洋：由于缺乏有效的产业支撑，没有足够的人口，人为造出的这些新城到了夜晚一片漆黑，成为“鬼城”。中国不应试图使各个地区实现同等的发展水平，而是应当在人口密度已然较大的地区推动城市建设。只有防止城市无限制扩张，才能给中小型城镇留出生存空间。

    中国人民大学土地规划研究中心主任严金明：城市的发展，应通过产业带动城镇化。必须先有“市”，再有“城”，而不是反之。新城建设过热，根子在于各地对中央的城镇化政策理解有偏差。目前一些地方城镇化更偏重于城市空间扩张和土地开发。这种人为“造城”的模式必须调整。（杨亮整理）