农地流转纠纷如何治本

    在较短的时间内，苏南地区特别是太仓市的农地流转纠纷集中发生，这与太仓所处的经济社会发展阶段和当前积极推进农村土地承包经营权流转规范化管理的背景有一定关系。

    虽然有其特殊的原因，但太仓农地流转纠纷增长迅速，反映的是江苏省乃至全国广泛开展农地流转工作后所面临的共同问题，只不过相关现象在太仓率先显现。随着全国城镇化进程走向深入、现代农业推进力度不断加强，农地流转的广度和深度一定会不断加深，类似纠纷也会越来越多。

    太仓法院应对这类纠纷的基本做法是：在尊重事实和法律的前提下，在不损害当事人合法权益的底线下，在优先适用调解原则的背景下，多部门、多举措、综合性化解农地流转纠纷。特别是贯彻调解优先原则和坚持多部门共同解决纠纷的思路，十分切合此类案件特点。

    第一、通过调解机制，能够切实解决农地流转纠纷，真正做到案结事了。我国社会自古以来耻于诉讼。一旦开始打官司，即意味着双方关系的彻底破裂。法院作出判决后，双方当事人往往会反目成仇，不再往来。如果通过调解机制，双方以自愿和解的方式解决纠纷，不仅大家面子上过得去，也便于案件的实际履行。此外，农业生产是一个长期的、集体的过程。此次纠纷后，也许双方在今后的农业生产中还需要合作。如果法院强行判决，对于双方当事人今后生产合作也不利。所以，通过调解方式，以自愿协商的途径解决纠纷是符合农地流转案件性质的。

    第二、多部门、多举措、综合性化解农地流转纠纷是充分利用现有农村社会资源，迅捷、高效解决矛盾的现实途径。太仓法院充分利用基层党委、政府、村委会的社会功能，调动他们参与农地流转纠纷解决的积极性，并及时对其调解结果予以司法确认，取得了良好的效果。作为国家确立的农村土地承包经营权流转规范化管理和服务试点县，太仓在化解农地流转纠纷中的经验，无疑具有示范意义。

    如何从源头上防范和化解农地流转纠纷，太仓的经验中可以得出诸多启示。笔者认为，其中有几个问题应该引起重视。

    一是完善农地流转相关法律法规和配套制度。受多种因素影响，我国法律、政策对于农村土地承包经营权的分配一直保持“大稳定、小调整”的稳健政策，既要避免农地不断细分或频繁变动，不利于农业发展，也要保证农民基本利益，实现社会保障基础功能，还要防止土地过度集中。所以我们看到，农地流转的法律法规存在“打架”现象。如土地管理法第14条第1款规定，土地承包经营期限为30年，农民的土地承包经营权受法律保护。但第2款又规定，在承包经营期限内，经过相关程序，也可以对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整。

    在法律、制度设计层面许多工作亟待加强：要完善法律，明确农村集体组织成员资格认定标准，清晰划分农地流转利益主体；要制定规范，统一土地征收时地上附着物和青苗的补偿标准，以免农地流转遭遇征地时利益分配纠纷；要积极完成农村土地承包经营权确权、登记、发证工作，明确农户农地权属范围等等。

    二是坚持农户自愿，积极稳妥推进农地流转。地方政府可以扶持和引导农地流转和适度规模化，但切不可采取行政手段，通过运动式的方式，违反农户自主意愿强行推进农地流转。从当地经济社会发展水平出发，适应农业劳动力向非农产业转移的速度和农村人口向城镇转移的程度，不超越阶段，不强行推动。

    三是加强对农地流转的监管。实践证明这是十分必要的，实质上有助于农地有序流转，保护农民权益。一方面，农户在进行农地流转时迫切需要政府的扶持和帮助。广大农户在进行农地流转时，对于需求信息了解、身份信息审核、出让价格拟定、合同条款拟定、纠纷解决机制等等，普遍缺少足够的知识储备和驾驭能力，这就需要有关政府的介入和协助。另一方面，我国进行农地流转的目的除了实现农民权益外，还要符合发展适度规模经营、推动现代农业的方向。在此情况下，有关政府必须对于农地流转的主体、规模、用途等进行审核和引导，促进有限的农地资源向规模化、专业化农业的方向发展。如果完全放任农地自行流转，流转后的农地仍可能是低效化、碎片化。

    笔者认为，当前，地方政府介入农地流转，应主要从以下几方面着手：建立健全农地流转市场，为流转双方建立流转信息和服务平台，提供流转供求信息、价格评估服务等；提供合同签订和见证服务，提供流转合同示范文本，健全流转合同备案制度；积极培育和壮大价格评估、政策咨询、委托代理、合同公证等配套农地流转的社会服务组织；建立健全农地流转纠纷调解和解决机制，形成调解、仲裁、法院等多途径、多层次解决农地流转纠纷的服务体系。

    四是打破身份限制，建立健全覆盖城乡各类人群的完善的社会保障体制。要改革户籍制度，实现城市居民、农村居民的同等国民待遇。加快建立适合农村特点的最低生活保障、社会保险、失地保险、合作医疗、大病救助、子女就业、农民工保护等多层次农村社会保障体系。

    五是提高农民就业能力，构建农民转移就业长效机制。要使农地流转进行得平稳，就必须弱化农地的社会保障功能，因此必须增强农民自身就业能力。各级政府要整合社会资源，加强农村青壮年培训，提升农民就业能力和水平；建立健全各类劳动力就业服务体系，完善劳务协作机制和信息网络；还应当加快发展本地经济，力争使农村剩余劳动力实现就地工作，离土不离乡。

    （作者为苏州大学王健法学院副教授）