苏南农地流转纠纷调查

    编者按

    2011年26件、2012年171件、2013年1至7月26件，三年间，苏州法院受理的农村土地承包合同纠纷案件经历了过山车式的变化。尤其是2012年，大量案件集中发生，在地域上又主要集中在下辖的县级市太仓市。为什么会出现这种情况？日前，本报记者在太仓进行了调查。

    太仓是典型的苏南城市，经济发达，率先推行建设集体合作农场。它同时还是国家确定的农村土地承包经营权流转规范化管理和服务试点县之一。在加快推进城镇化的背景下，农地流转纠纷呈现不断增多之势。太仓应对和化解纠纷的故事，是一个典型样本。

    太仓位于苏州东北部，与上海相邻。今年夏天，苏州地区遭遇罕见的连晴高温，最高气温纪录不断刷新。8月中旬，记者在太仓市浏河镇浏南村看到，面积达1000亩的水稻长势喜人，并未受到高温影响。站在规整的灌渠边上，看着新建的农机房和仓库，60多岁的老宣感叹说，这是一年前想都不敢想的事。

    老宣家里有近3亩地。一年多前，因为土地出租发生矛盾，他和外来租户打了一场官司。那时候，老宣的地里是租户搭的几个蔬菜棚，垃圾遍地，脏乱不堪。出租合同已经到期了，但租户却赖着不走，老宣只能生闷气。

    本报记者获悉，2011年太仓法院受理的农地流转纠纷案件只有12件，而2012年激增至159件。在这159件案件中，绝大多数都是老宣这样的土地出租合同纠纷，背后存在许多共性因素。

事发：矛盾的长期积累

    2008年，老宣把自家土地出租给外来租户种蔬菜，价格是每亩800元。但过了不到半年，他就觉得不满意。“他们简直是在糟蹋土地，环境搞得一塌糊涂，而且一直拖着不给钱，有3年都没交租金。”老宣说。

    2012年1月，随着合同到期，老宣把土地流转给了村集体，用于发展集体农场。但原先的租户一直不肯腾退土地。老宣和村里干部多次找租户谈，始终没谈出结果，矛盾越积越深。

    2012年，太仓的农地流转纠纷集中爆发。“这些案件几乎是同一时间发生的，但矛盾经历了一个积累的过程，有深刻的社会背景。”太仓法院院长赵新华告诉记者。

    1998年至今，苏南地区的农民经历了离开农业到回归农业的转变。1998年进行农村土地确权时，由于种地收益较低，农业税负担重，很多农民不愿种地；另一方面，苏南地区集体经济繁荣，到乡镇企业打工远比种地挣钱。于是，农民们纷纷以低价把土地出租，有的协议甚至一签就是十年。那个时候，就已经埋下了矛盾的隐患。

    2006年后，农业税取消，种粮直补、农机具补贴等优惠政策连续出台，种粮收益不断提高，土地租金也随之提高，农民们重新认识到了土地价值。2010年，太仓开始加快推进城乡一体化，探索建设集体合作农场，对土地进行规模化经营，发展现代高效农业。看到了合作农场带来的高收入，许多农民选择将土地流转给村集体而不是外来租户，由此引发了系列纠纷。

    太仓市委农工办副主任闻铭介绍，系列纠纷中发现的最大问题是，前期农民自行流转土地很不规范。有些农地流转时没有订立书面合同，有的即便订立了书面合同，也过于简单，权利义务约定不明确，没有依法办理报批、备案手续。“合同履行过程中遇到问题、合同到期之后怎么办等等，都没有约定。一旦发生纠纷，双方各执一词，解决起来难度很大。”闻铭说。

应对：多元调解形成合力

    农地流转纠纷发生后，太仓的村干部和调解员出面协调，但效果并不理想。在有的村子，租户们聚集到村委会讨说法，有的甚至扬言要住到村委会里。

    后来，官司打到了法院。太仓法院立案庭法官孙以凤经过走访发现，在这159件案件背后还有大量隐性案件。到法院起诉的仅仅是小部分农户，其他大量农民和承租户都处于观望状态，如果处理不当，可能会引发更大的矛盾。

    “这些案件，是在推进城乡一体化建设、发展合作农场的过程中发生的，牵涉到双方的切身利益，矛盾容易激化。”赵新华说，受理案件后，法院确立了一个思路，就是优先引导当事人调解解决。而如果直接下判，很可能激化矛盾，并导致“执行难”。

    太仓法院积极与市委农工办、涉案村委会沟通，形成了司法调解、行政调解和人民调解的合力。那段时间，法官们挨家挨户找被告的租户们做工作。租户们白天忙于种菜、卖菜，法官和村干部们就选择清早和晚上进村入户，进行调解。反复沟通中，法官向被告详细说明了国家法律和政策规定，同时也了解了他们不肯腾退土地的原因和顾虑。经过多次协商，最终形成了人性化的解决方案。对于已经到期的合同，不要求租户们立即腾退土地，而是留出时间让他们处理已有的农作物，保护他们的合法权益；对于未到期的合同，综合考虑土地价值、蔬菜价格等因素给予合理的补偿。

    这套方案充分考虑了双方利益，受到农民和租户的一致认可，他们最终达成了调解协议。协议达成后，双方都主动履行，到今年6月，所有涉案土地全部腾退完毕。

    如今，老宣家的3亩地以每亩1200元的价格流转给了滨江土地股份合作社，走上了集约经营之路。村里不仅投资新修了灌渠，还购置了拖拉机、收割机，进行机械化作业。

启示：政府应加强监管

    化解了这一系列土地流转纠纷之后，太仓法院又做了几件事。

    一是成立了农地流转纠纷专业合议庭，由业务能力强、审判经验丰富的法官担任合议庭成员，专门办理这类案子。

    太仓法院副院长张红烈说：“农地纠纷敏感复杂、专业性强。成立专业合议庭，让法官集中精力抓好这一类案件，能够统一裁判尺度，提升办案质量。”

    二是成立了一个课题组，对农地流转纠纷进行专题调研，分析这类矛盾的成因、解决问题存在的困难，并提出了有关建议。

    调研报告认为，政府对农地流转应当适当介入，加强监管，从源头防范矛盾产生。太仓是农业部确定的33个农村土地承包经营权流转规范化管理和服务试点县之一，建立了土地流转服务中心，但服务中心的作用并没有完全发挥出来。

    调研报告建议，进一步完善市镇村三级土地流转服务中心工作机制，帮助农民群众做好流转合同签订前的指导、审查，对已签订合同进行登记备案，熟悉掌握集体土地流转的总体情况。要培育土地流转服务中介组织，搜集信息，发布信息，撮合流转双方洽谈，充分发挥中介组织在土地供给主体与需求主体之间的桥梁作用。同时应积极探索承租户准入制度，科学设置准入条件、权利义务，确保承租户符合农业产业规划，促进现代农业发展。

    “我们认为，在坚持依法、自愿、有偿的原则下，政府应当适当介入农地流转，最终实现农民利益的最大化。”张红烈说。

    调研报告还建议，应当加强加大对涉农法律政策的宣传力度，提高农民的法律意识，引导他们规范有序流转土地。

    苏州大学王健法学院副教授张鹏认为，太仓农地流转纠纷增长迅速，有特殊的社会经济和政策背景，但反映的问题是江苏乃至全国开展农地流转后所面临的共同问题。化解这些纠纷的经验，也具有示范意义。（本报记者 王逸吟 通讯员 王 勇）