民生托底：孰先孰后

    ■国家财政虽然加大民生方面支出，但与民生事业发展的需要相比尚有差距

 

    ■医疗、教育等重点民生事项应优先重点保障，失业救济、最低工资等保障水平不宜盲目求高

 

    近日，经济合作暨发展组织（OECD）将中国2013年经济增速预估从8.5%下调至7.8%，OECD表示，进入2013年，疲软的内需是中国经济增长的“硬伤”。

 

    国家统计局报告显示，1至4月份，全国社会消费品零售总额同比增长12.5%，增速比一季度回升0.1个百分点。4月份全国社会消费品零售总额达17600亿元。

 

    中国内需的状况并不像外界想象的那样差强人意。然而，提振消费是中国经济持续发展绕不开的话题，加大民生保障无疑是关键。在财政资金有限的条件下，应优先保障哪些领域？医疗、教育、失业保障究竟孰先孰后？

 

1、提振消费必须“民生托底”

 

    “消费是现在的需求，生产是明天的需求，出口是别人的需求。从政府增加投资和支出的大手笔中，可以看出扩大内需的重要性。如果老百姓不消费，那么政府的投入、对企业的扶持，就很可能转变成商品库存。”民建上海市委专职副主委张兆安说。

 

    在目前国际金融危机尚未见底的情况下，提升市场人气，进一步启动即时消费、最终消费，也就是让百姓“现在就买”显得十分重要。只有商品有销路了，企业才能真正获得生机。然而，制约即期消费有诸多原因——

 

    国际货币基金组织公布的数据显示，中国的国民储蓄率从20世纪70年代至今一直居世界前列，上世纪90年代初居民储蓄占国民生产总值的35％以上，到2005年中国储蓄率更是高达51％，而全球平均储蓄率仅为19.7％。2009年我国居民储蓄余额已经突破18万亿元，储蓄率在全世界排名第一，人均储蓄超过1万元。以近年国家统计局的数字分析，中国的储蓄率已高达52%，这在世界上绝无仅有。

 

    “必须看到，我们的社会保障体系还不是很完善。很多人储蓄的目的是为了应对未来不时之需，比如用来解决失业、医疗等方面的问题。”中国社科院金融研究所银行研究室主任曾刚坦言。

 

    与储蓄率居高不下对应的是，中国居民的消费意愿在减弱。2011年初，央行公布的储户问卷调查报告显示，高达85.8%的城镇居民倾向于储蓄，只有14.2%的居民倾向于更多消费，这是1999年进行问卷调查以来的最低值。

 

    有关专家提出，提振消费必须“民生托底”。因此，必须加大政府在社保、医疗卫生和教育领域的支出，扩大国企分红比例，加大对居民的收入再分配。

 

    “事实上，近年来，中国政府民生支出的规模也是前所未有。”财政部财政科学研究所所长贾康说。

 

    数据显示，2012年全国公共财政支出125712亿元，增长15.1%。其中——

 

    教育支出21165亿元，增长28.3%；医疗卫生支出7199亿元，增长12%；社会保障和就业支出12542亿元，增长12.9%；住房保障支出4446亿元，增长16.4%（其中保障性安居工程支出3123亿元，增长19.7%）……

 

    “可以看到，近年来，我们最基本的民生事项正在得到保障。”贾康说，“公共财政的导向就是要配合发展方式转变和改善民生，重点保障‘三农’、教育、科技、医疗、住房等特别重大的民生方面的投入，以及这些投入的可持续。”当然，较之快速发展的中国经济，民生领域遗留了不少欠账，尽管我们在加快弥补，但民生难题的破解仍然任重道远。

 

2、“有限蛋糕”优先给谁

 

    近日，广东省人大常委会4个调研组围绕“公共服务均等化”展开了为期一个多月的大调研。广东省人大代表、江门市社会保障局局长俞雪花说：“广东在养老保险覆盖面上位于全国前列，全国要求10年实现全覆盖，广东仅用3年，在2012年就已经实现，但广覆盖低保障、每月五六十元的标准，实在有些低。”

 

    据广东省财政厅统计，2008到2012年，全省各级财政用于公共教育、卫生、社会保障等民生领域的投入超过1.7万亿元，在一般预算支出中的比重，从53.06%提高到65.84%，但受人均财力限制，在城乡最低生活保障、残疾人保障等某些“底线民生”指标上，保障水平偏低，甚至低于全国平均水平。2012年，广东企业职工和城乡居民养老金待遇水平，在全国仅排在第12位。

 

    广东省人大预算工委副主任黄平在调研时还提出：“尽管目前广东近七成财政支出用于民生领域，但对民生，要有个清晰的界定。比如，教育厅的经费支出算在教育支出里，科技厅的支出算在科技投入里，其实都应是行政支出，不是民生支出，我觉得统计上有个差别，避免不准确。”

 

    做为经济总量全国第一的广东省尚且如此，从全国看，养老、医疗等社会保障更是停留在“广覆盖、低水平”的层次。

 

    以医疗保障为例，随着近年来我国医保覆盖率大幅提高，以及新医改对药价降低的促进作用，看病贵的难题开始有所缓解，但离人们期待的理想状态仍有较大差距。据统计，2011年，我国医院门诊病人人均医药费用为179.8元，住院病人人均医药费用为6632.2元。一次住院费接近城市居民年人均收入的1/3，几乎相当于农民一年的人均纯收入。

 

    2011年我国基本医保已覆盖全国95%的人口，构建起世界上最大的基本医保网。“耀眼的数字背后我们还要看到，这种高覆盖率仍是建在低水平保障的基础上，还存在着报销比例低、报销门槛高等情况。”北京师范大学政府管理研究院院长唐任伍说，比如2011年，“新农合”全年参合农民共报销1710.2亿元，受益13.15亿人次，平均下来，每人次的报销费用只有130多元。

 

    数字显示，2012年中国财政收入已超过11万亿元，同比增长12.8%。

 

    “虽然加大了民生投入，但对于很多人来讲，这些投入仍大大不够，因为人均保障水平很低。”财政学专家指出，在财政收支矛盾比较突出的情况下，虽然已经在可能的范围内尽最大努力加大民生方面支出，但与民生事业发展的需要相比确实存在差距，与发达国家相比存在差距。

 

    一是所处经济社会发展阶段的差异。我国处于社会主义初级阶段，除加大社会保障、医疗卫生和教育投入外，还要不断增加对环境保护、交通运输、城乡社区建设等民生事务的投入。

 

    二是人均财力水平的差异。我国公共财政收入突破11万亿元，但人均财政收入水平远低于发达国家，世界排名处于百位之后。民生保障和福利水平恰恰与人均财政收入和支出水平密切相关。举个形象的例子，欧美国家好比“两口之家”或“三口之家”，中国可能是“十口之家”，比较时，既要看“两个家庭”的收入总量，更要看人均享受的福利水平，后者肯定比前者有较大差异。

 

    “财政蛋糕”看似很大，但分蛋糕的人更多，医疗、教育、养老、住房……“财政资金不能撒胡椒面，要集中投入。”唐任伍强调，当前，几个重要的民生问题必须放在优先考虑的位置：一是食品安全问题，二是就业问题，三是基本住房保障问题，四是基本医疗保障问题，五是教育问题。

 

    在财政资金有限的情况下，民生托底，要有轻重缓急。

 

    “比如，我们最应优先解决的是‘活命’的问题，要加大最低生活保障的投入，目前农村的社会保障程度还很低，‘新农合’、‘新农保’的水平还很低；其次是‘救命’的问题，要加大医疗保障的力度和水平，让老百姓真正实现‘病有所医’；此外，要加大对教育保障的投入，改变目前教育资源严重分配不均的状况。”中国劳动学会薪酬委员会会长苏海南强调。

 

    “分好蛋糕”，有利于保护社会成员的积极性、激发社会成员的创造力，为进一步“做大蛋糕”创造良好条件。专家们分析指出，“分好蛋糕”要“三管齐下”：通过加快教育改革和发展、加大就业培训力度，优化初次分配格局；通过增加社会保障投入、完善个人所得税制度等措施，加大再分配调节力度；通过完善相关财税政策，鼓励和引导慈善事业加快发展，进一步发挥好其第三次分配的作用。

 

3、“政府托底”要防懒汉

 

    7月1日起，江苏、四川和辽宁又一次上调了最低工资标准，至此，从全国范围看，2013年以来，上调最低工资标准的已经达到了18个省市。最低工资标准最高的是上海，达到了每月1620元。

 

    “最低工资标准是一把‘双刃剑’。”苏海南强调，如果提高得过慢过少，会影响低收入劳动者及其家庭的基本生活水平，甚至出现用工荒。但如果提高得过快过多，则会加重企业负担，可能导致企业裁员，从而不利于稳定和扩大就业；如果上调幅度超出当地经济承受能力，还会影响地区经济的稳定发展；如果调整过于频繁，则会干扰市场的正常运行等。因此，对于最低工资标准的调整，必须适时适度。

 

    “‘政府托底’要注意防止‘养懒汉’。”苏海南说，“比如失业保险，并不是越高越好。”具体来看，要保持失业保险待遇水平与经济增长相适应，以避免出现西方福利国家中的“失业陷阱”。而且失业保险水平的提高也意味着失业保险费率的提高，会加重就业者和雇主的负担，使企业劳动力成本上升，市场竞争力减弱。

 

    无论是最低工资的托底，还是失业保险的增长，都不能一蹴而就。改善民生将是一个渐进过程。

 

    “社会福利的好处是保障老百姓的安全感，但如果福利过多，经济就会缺乏活力。”北京大学国家发展研究院教授黄益平指出，后一种情形在北欧国家司空见惯，而过高的福利也成为此次欧债危机的根源所在。中国在过去几年在社会保障方面下了不少功夫。尽管中国的福利体系还有待大举发展，但如果政府一味为了讨好民众而承诺各种超出国家经济能力的福利措施，就有违经济发展的规律，最终可能拖垮经济。建立福利体系的原则应该是保障百姓的基本安全感，但不影响经济的竞争力。

 

    “以工资政策为例，”黄益平说，政府希望提高工资增加居民收入的愿望可以理解，但过度提高最低工资水平，有可能让工资水平脱离市场经济的实际水平，并有可能伤害经济部门的竞争力。中国要放弃单纯地追求GDP增长，也要防范过早地落入“中等收入”和“福利国家”的双重陷阱。（本报记者 冯 蕾）

 

    专家观点：

 

    中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文：

 

养老水平与经济发展要平衡

 

    社会保障和福利制度的政策变动常发生在经济大萧条及经济大发展这两种极端情况下。

 

    “二战”后，希腊福利制度的发展有两个鼎盛时期。一是1978年以前，福利制度出现了赶超的迹象。第二个时期发生在2001年加入欧元区后。2007年左右希腊发现福利制度走过了头，采取一些紧缩措施，但为时已晚。欧洲很多高福利国家都曾出现类似教训：在经济繁荣时过度提高福利水平，待进入稳态之后则悔之晚矣。

 

    中国建立社会保障制度全程伴随着经济高速增长的大好时机，还遇到1997年亚洲金融危机和2008年全球金融危机。大繁荣的历史机遇与大危机的空前挑战的极端情况都推动了社保制度的快速发展。中国社保制度还存在较大提升空间，但同时也应注意一些潜在倾向。

 

    首先，要防止经济环境产生的错觉和错位的影响。社会保障水平的确定应在经济总量和人均水平之间寻找一个结合点，而不应就某一指标简单地向发达国家看齐，经济总量的概念容易误导人们对福利水平的正确理解。

 

    其次，转变增长方式是中国未来一项长期而艰巨的任务，社保制度作为生产要素之一，无疑要发挥其应有的作用，但同时它也是二次分配制度中的一个重要环节，无论是在拉动内需促进转变方面，还是在建立退休收入来源多元性方面，都不能大包大揽，要有一个准确的定位，不要期望值过高，否则，社保制度的功能和支出水平的设定有可能出现偏差。

 

    再次，要避免大起大落的极端倾向发生。要吸取当年的希腊和欧洲其他国家在这方面的教训：繁荣时制定的政策一定要充分考虑萧条时的适应性，高速增长时，一定要预测到未来经济进入稳态后的福利刚性等问题。

 

    最后，要充分认识到社保制度的双刃性。不同的发展阶段和经济水平对福利水平的理解是有差异的，要解决的主要矛盾也存在差异。因此，不同发展水平下，福利水平与劳动力市场弹性之间的权重是不一样的，要将二者之间的平衡点与当前需要解决的主要矛盾结合起来。（李慧整理）