立法护航“美丽中国”

    雾霾、地下水污染、土壤重金属超标……当我们呼吸的空气、饮用的水源、赖以生存的土地无一幸免遭受污染的威胁时，环境保护正引起全社会高度重视和关注。

 

    6月26日，环境保护法修正案草案提交全国人大常委会二次审议。与初次审议相比，草案内容有了较大改动。这部法律本来只有47条，但修正案草案就有45条。只有16个条文完全不涉及改动。

 

    “二审稿增加了很多新的内容，这是立法对公众关切的回应。党的十八大把生态文明建设放在更加突出的位置，此次修改将生态文明建设加入总则，明确‘保护优先、预防为主’的原则，具有重要意义。”中国政法大学环境资源法研究所所长王灿发说。

 

新闻背景 将联防联治写入法律

 

    2013年初，京津冀地区长时间的雾霾引发了全中国乃至世界关注。雾霾长时间笼罩京城，引发社会各界关注，人们不断呼吁北京加快治理大气污染问题。但专家指出，雾霾问题仅靠北京无法根治，必须与周边地区联动起来。

 

    今年全国两会期间，北京市市长王安顺表示，从空气污染角度来看，仅靠北京市难以扭转局面，必须联合北京周边省区市进行区域联防联治控制污染。

 

    对于一些实践中行之有效的措施和做法，本次修法将其上升为法律，其中就包括联合防治协调机制。

 

    草案规定：“国家建立跨行政区重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，实行统一规划、统一监测，实施统一的防治措施。”“实施联合防治的重点区域、流域由国务院环境保护行政主管部门会同国务院有关部门和有关省、自治区、直辖市人民政府确定，报国务院批准。”

 

    “环境保护不应以行政区划为界，草案规定联防联控是值得肯定的。比如河流，流经的各个不同区域必须严格联防联控，从而实现整体的保护和治理。如果仅仅靠一个地区，就算执行得再严，效果也不会太好。”王灿发说。

 

    此外，草案还规定：“未依法进行环境影响评价的建设项目，不得开工建设。”“建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件，擅自开工建设的，由环境保护行政主管部门责令停止建设，处以罚款，并可以责令恢复原状。”

 

    “环评制度是各国通行的一项预防制度，在环境保护法中对环评怎样强调都不为过，否则环境保护还只停留在末端治理的层面。此次修改所增加的有关环评的内容值得肯定。但立法应当有前瞻性，可以更加重视环评制度，将政策和战略逐步纳入环评范围，为将来环评制度发展留有解释空间。”北京大学法学院教授汪劲表示。

 

新闻背景  提倡公众参与环境保护

 

    在空气污染日益严重的今天，人们开始关注PM2.5。截至目前，全国有195个站点完成PM2.5仪器安装调试并试运行，有138个站点开始PM2.5监测并发布数据。

 

    对环境信息公开和公众参与作专章规定，是二审稿最大的变化。“在初次审议过程中，有些常委委员、部门和社会公众提出，环境保护需要全社会的共同参与，应当建立公众有序参与的机制。”全国人大法律委员会副主任委员张鸣起向全国人大常委会汇报修改情况时表示。

 

    对此，草案明确了公众的知情权、参与权和监督权，规定“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利”“各级人民政府及其有关部门应当依法公开环境信息、完善公众参与程序，为公民、法人和其他组织参与和监督环境保护提供便利”。

 

    此外，草案还完善了建设项目环境影响评价的公众参与，规定“对依法应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在编制时向公众说明情况，征求意见”。“环境保护行政主管部门在收到建设项目环境影响报告书后，除涉及国家秘密和商业秘密的事项外，应当予以公开。发现建设项目未充分征求公众意见的，应当责成建设单位征求公众意见。”

 

    “我认为信息公开和公众参与单列一章，是此次修改最大的亮点。环境是公共的，涉及到环境的决策自然应当听取公众的意见。”北京大学法学院教师王社坤表示。

 

    环保组织“自然之友”副总干事常成表示，近年来环保群体事件和突发环境污染事件明显增多，除了长期环境风险累积因素外，公众参与不足、沟通渠道缺失和救济途径不畅是主要原因。

 

    “草案增加编制环境影响评价要向社会公示，并听取公众意见，这是值得肯定的。实践中，PM2.5标准制定就是公众参与的成功例子。”常成说。

 

新闻背景  首次明确环境公益诉讼主体

 

    2011年6月，美国康菲公司与中海油合作开发的蓬莱19-3油田发生溢油事故，康菲被指责处理渤海漏油事故不力。当年12月，康菲公司遭到百名养殖户的起诉。

 

    这一事件也使公众对于加强环境公益诉讼的呼声越来越高。

 

    作为对公众期待的一大回应，草案明确了环境公益诉讼制度，规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会可以向人民法院提起诉讼”。

 

    “中华环保联合会从2009年开始一直在推动公益诉讼实践，这样的组织应当获得法律规定的诉讼主体资格。”清华大学法学院副教授邓海峰说。

 

    据不完全统计，目前全国有几千个环境公益组织。为何草案仅把中华环保联合会及省一级的环保联合会指定为诉讼主体？

 

    王社坤认为，这很可能是出于“可控”的考虑，立法机关担心短期内涌现太多的公益诉讼案件而导致“失控”。“从社会效果来看，公益诉讼是对政府公益维护职能的有效补充，弥补了政府在环境保护方面因人财物限制而产生的不足。因此，不妨把口子开得再大一点。”王社坤说。

 

新闻背景  加大企业偷排违法成本

 

    6月18日，最高人民法院、最高人民检察院公布司法解释，将“污染环境罪”的定罪标准由6项扩充为14项，其中私设暗管或者利用渗井、渗坑等排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质也属犯罪，最高可处七年以下有期徒刑。

 

    在初次审议过程中，有的常委委员、地方和部门提出，目前环保领域“违法成本低、守法成本高”的问题突出，应当加大对违法行为的处罚力度。

 

    对此，草案增加规定：企业事业单位和其他生产经营者通过暗管、渗井、渗坑、高压灌注或者以其他逃避监管的方式排放污染物，构成犯罪的，依法追究刑事责任。对于尚不构成犯罪的，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照治安管理处罚法处以行政拘留。

 

    此外，草案还规定：企业事业单位违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令限期改正，逾期不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以按照原处罚数额按日连续处罚。

 

    “与‘两高’的司法解释不同的是，草案规定的排放污染物并不是特指有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质，所涵盖的范围更广。对于排放这几种严重污染物的行为，应当认定为犯罪，追究其刑事责任。对于排放其他污染物的，可以作出相应的行政处罚予以威慑。”王灿发说。

 

    邓海峰指出，按日计罚和连续计罚是已经被实践证明为有效的威慑手段。目前我国环境保护的形势如此严峻，而企业违法成本要远低于守法成本，引入按日计罚和连续计罚制度，将有效遏制企业违法排污行为。

 

新闻背景  严防农业和农村环境污染

 

    黄浦江死猪、湖南镉大米……一起起广受关注的热点事件敲响了农业污染的警钟。6月25日，环保部发布报告显示，中国土壤污染的总体形势不容乐观，华南地区部分城市有50%的耕地遭受镉、砷、汞等有毒重金属和石油类有机物污染；长三角地区有的城市连片的农田受多种重金属污染，10%的土壤基本丧失生产力。

 

    农业和农村污染问题严重，是目前土地污染的现状。“强化对农业污染的预防和治理刻不容缓。”王灿发表示。

 

    针对农业污染现状，草案专门增加规定，禁止将不符合国家和地方农用及环境保护标准的固体废物和废水施入农田。施用农药、肥料等农业投入品及进行灌溉，应当采取有效措施，防止重金属及其他有毒有害物质污染环境。

 

    对于政府在防治农业污染中的职责，草案也作了规定：“县级人民政府应当提高农村环境保护公共服务水平，推动农村环境综合整治。”“县级人民政府负责组织农村生活废弃物的处置工作。”

 

    草案同时增加了企业的职责，规定畜禽养殖场、养殖小区、定点屠宰企业应“采取有效措施，对畜禽粪便、尸体、污水等废弃物进行科学处置，防止污染环境”。

 

    “目前农村环境保护已不容忽视，此次修法增加这方面的规定非常好，也很及时。农业污染既包括污水灌溉、固体堆放，还存在过量施用化肥等问题，以前对这方面的意识比较薄弱，立法加以限定对于改善现状将起到积极作用。”王灿发说。（本报北京6月26日电 本报记者 殷 泓 王逸吟）