不动产登记应统一立法

    我国物权法第10条明确规定，要统一不动产登记制度。物权法制定至今已经6年过去了，不动产登记制度仍未能实现统一。最近，国务院机构改革方案提出，要推动不动产登记制度的改革。但究竟应当通过制定行政法规还是制定法律来规范不动产登记，意见不一。从物权法的相关规定来看，对此并未明确。笔者认为，从中国现实情况出发，应当制定不动产登记法律，而不宜制定法规。

    第一，修改现行法必须通过制定法律方式来进行。在我国，不动产的范围十分宽泛，不仅包括了土地，还包括了地上建筑物、附属物以及地下矿产资源、林地草原等。因此，不动产登记制度的统一至少要包括土地、房屋、草原、林地登记制度的统一，但有关这些不动产的登记，都已由相关主管部门依据现行法律负责。这些法律包括城市房地产管理法、草原法、担保法、土地管理法等。

    从这些法律可见，不动产登记制度基本上是按照分散登记的立法模式构建的，即管理有关不动产的部门负责相关不动产的登记事务。例如，担保法第42条规定：“办理抵押物登记的部门如下：（一）以无地上定着物的土地使用权抵押的，为核发土地使用权证书的土地管理部门；（二）以城市房地产或者乡（镇）、村企业的厂房等建筑物抵押的，为县级以上地方人民政府规定的部门；（三）以林木抵押的，为县级以上林木主管部门；（四）以航空器、船舶、车辆抵押的，为运输工具的登记部门；（五）以企业的设备和其他动产抵押的，为财产所在地的工商行政管理部门。”

    显然，从该条规定可以看出，其思路正是分散登记的思路。将登记作为行政机关所享有的行政管理的职权，而不是一种公示方法，这就造成了登记机构与行政机关的设置与职能合一的问题。多个行政机关负责对不同的不动产加以管理，由此形成了分散登记的现象，如土地由土地管理部门管理，建设用地使用权登记也在土地管理部门进行；林木由林业管理部门管理，有关林木所有权的登记在林业管理部门进行；房屋由城建部门管理，产权登记也在该部门进行。这种分散登记的弊端是显而易见的。如果要建立统一的登记制度，就必须要对现行的一系列法律进行修改。而以制定行政法规的方式来修改现行法律，显然是不可能实现的任务，只能通过制定法律的方式来修改现行法律。

    第二，制定新法的立法成本较低。采取制定行政法规模式的思路是，首先对现行法律都进行修改之后，再启动行政法规的制定。笔者认为，这种方式也存在明显的不足之处。一方面，由于需要修改的有关不动产登记的现行法律数量较多，而且对法律的修改属于立法活动，程序较为严格和复杂，如果等这些法律都一一修改完毕之后，才能启动不动产统一登记的行政法规立法活动，则可能需要花费较长时间。另一方面，修改法律和制定新的行政法规之间，能否做到有效衔接，是一个复杂的问题。如果在相关法律修改完毕之后行政法规仍未出台，则将出现一个空档期，导致登记的无法可依。这种局面对于整个市场经济秩序的维护和稳定是十分不利的。因为不动产价值重大，涉及的经济活动较多，如果缺乏相关的法律规定，无法展开登记活动，将是难以想象的。因此，笔者认为，最佳的思路是起草制定一部不动产登记法，通过新法优于旧法的原则，直接对旧法的内容作出修改和完善。这也是我国长期以来一直实行的立法原则，这一做法的立法成本相对较低，时间周期较短，社会效果较好。

    第三，制定新法可与物权法进行有效衔接。不动产登记制度要统一，涉及到登记规则的统一问题。物权法第二章第一节已经就有关登记制度的基本规则作出了规定。一方面，鉴于土地房屋已经形成了各自不同的登记规则，要实行登记规则的统一，就必须协调好与物权法的关系，因为物权法的规则如能够普遍适用于各种登记事务，则可以形成未来新法的总则；如果不能普遍适用，则应将具体情况纳入到分则之中。因此，要整合物权法的相关规定。另一方面，物权法的相关规定也需要作出必要的修改。例如，物权法第12条关于登记机构应当履行的职责的规定过于简略，要在不动产登记法规中进行完善。这就必须通过立法才能实现，行政法规的效力层级显然无法完成整合和修改物权法的任务。

    第四，制定新法可规范登记机关的义务和责任。登记机构因过错造成登记错误应当承担赔偿责任。此种责任在性质上是一种民事责任，而不是行政责任。因为登记在性质上不是纯粹的行政行为，登记不过是物权的公示方法，登记机关并没有通过登记创设了物权。由于登记机关的登记行为将产生民法上的法律后果，因此，登记机关因登记错误给公民法人造成损害的，应当承担相应的民事赔偿责任。物权法第21条规定登记错误的赔偿责任，本身就表明了其属于民事责任。可见，立法者是从民事责任的角度出发，确立相关规范的。但民事责任就涉及到司法管辖，行政机关无权在行政法规中对司法管辖问题作出规定，而必须由法律来完成这一任务。

    第五，行政法规较低的效力层次与不动产登记的重要性不相匹配。这是很重要的一点，因为不动产登记制度是整个物权制度的核心，关系到国家基本经济制度和国计民生的重大问题。其属于基本民事法律制度的内容，根据立法法，应当由立法机关制定法律。从我国既往做法来看，有关不动产登记都是通过立法的方式来制定法律，行政法规和规章只是起到配套和辅助的作用。所以按照依法立法的要求，也应当继续保持这一做法。

    （作者为中国人民大学副校长、中国民法学研究会会长）