强化国家审计在国家治理中的重要作用

    国家治理是指对国家和社会的控制、管理和服务。实现良好的治理是国家发展的客观需要，而国家审计则是国家治理的重要组成部分和重要环节。作为国家治理不可或缺的、内生的组织细胞，国家审计是依法用权力监督制约权力的重要方式，其本质是希望通过建立一种相互制约的机制，保证通过税收形成的政府收入能够真正用到人民需要的地方，增进人民福利。习近平总书记在中纪委第二次全体会议上讲话时强调，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里。这对国家治理提出了新要求，也对我们认识国家审计在国家治理中的作用具有重要启示。

    如何强化国家审计在国家治理中的重要作用？

    优化和完善财政财务收支审计。一是着力构建财政审计大格局，真正做到“财政资金运行到哪里，审计就跟进到哪里”；二是要树立“重要性”理念，提高审计资源的利用效率；三是实现审计模式的转型，由账项导向模式向内控制导向模式和风险导向模式转变；四是要将审计目标定位于就财务、财政收支报告整体发表意见。

    加强预算审计。著名预算专家希克认为，一个国家的治理能力在很大程度上取决于它的预算能力。所谓预算能力就是指能否有效而且负责地筹集和使用财政资金的能力。任何国家的活动都离不开财政支撑，国家机器的运转需要资金，制订政策实质上是在分配资金，实施政策也需要资金保障。如何筹集资金并进行支出，固然是一个财政问题，但更是一个国家治理问题。历史上，西方国家曾出现过两次重要的财政转型，即从“领地国家”到“税收国家”再到“预算国家”。1978年，中国开始实行经济体制改革，逐步从“自产国家”向“税收国家”转型。1999年，中国启动包括部门预算、国库集中收付、政府采购等一系列预算制度改革，标志着我国进入“预算国家”时代。集中统一和预算监督是财政预算管理的两道保险，而国家审计则是预算审计的代名词。目前，我国国家审计对预算监督停留于对预算执行合规性的层面，迫切需要加以改进，改进的思路是尽快将预算编制（批复）和预算变更的审计纳入议事日程，同时，要加强对预算执行进度和执行程度的审计以及增强预算审计的透明度。

    大力推进政府绩效审计。政府绩效审计是指国家审计机关对政府及其部门、其他组织所发生的经济活动进行的经济性、效率性和效果性审查和评价。要通过绩效审计，评价政府在维护社会公平、人文道德、环境保护、基础设施建设、社会保障等方面的履行情况，从而评价权力运用的科学性和合理性，有效发挥审计在政府治理中的“免疫系统”功能。

    加强政府投资审计，在重点领域深化审计监督。基建投资领域是腐败案件高发易发地带，从近年来审计机关对国家的一些重大建设投资项目的跟踪审计情况看，存在预算价格虚高、变更设计频繁、市场询价不足、工程监理不严、合同约束缺乏、管理制度不全等问题，造成投资效益低、工程质量差以及腐败频发。因此，应加大建设项目工程竣工结算审计力度，强化重大投资项目的跟踪审计，积极探索项目招投标审计监督。

    加强经济责任审计，在领导干部监督层面深化审计监督。经济责任审计的对象是“人”，即领导干部。它虽然不是直接对政府部门的审计，但通过对领导人的审计，反映出领导人所在部门在管理等各方面所存在的问题，进而促进该部门强化管理。一个部门的一切行为均是人的行为，其中领导人的影响是最大的，对重要领导人的审计的意义远远大于对部门的常规审计。因此，一方面要通过对被审计人所在单位控制程序、控制方法与手段以及会计与管理控制制度的审计，促进政府自我控制能力建设。另一方面要通过对领导人所在部门的预算执行及决算、预算外资金、专项资金、国有资产以及内控等的审查，查清该单位的目标完成情况，厘清领导人应负的主观责任，并查清其有无侵占国有资产、违反廉政规定以及其他违纪行为。特别是推行经济责任审计结果公告制度，将审计中发现的问题以及应追究的责任诉诸公众，促进政府责任的法制化和行政透明化。最后，还要通过对领导人经济责任履行情况的审查，查清被审计领导干部的经济责任，包括主管责任和直接责任。其中，直接责任指被审计领导干部本身在财政收支、财务收支中有无侵占国家资产、违反领导干部廉政规定和其他违法违纪的问题。

    着力推进审计结果运用，促进“免疫系统”功能的有效发挥。通过加强制度建设，把对领导干部的“问责”和对资金的“问效”有机结合起来，使审计结果运用到用人决策、法纪监督、纠风治乱和经济管理中，切实做到“审必有果、有果必用、有错必改、有责必究”，全面规范结果运用；通过加强部门联动，充分利用联席会议制度，与纪检、组织和司法部门建立联动机制，将审计成果真正有效地运用到干部考核、监督、教育、调整、评议等各个领域，强化对审计决定执行情况的督查，促进被审计单位对审计查出问题的整改，推进结果运用；通过加强审计公开，将审计依据、程序、结果等向社会公开，切实增强审计工作的透明度，让社会公众通过对审计过程和结果的关注，参与到对权力的监督制约中来，提高审计成果运用的实效性。

    （作者单位：东北财经大学、大连外国语学院）