拉美国家的过度城市化，福兮？祸兮？

    拉美城市化起步于20世纪40年代，是由肇始于30年代的进口替代工业化进程所推动的，比西方发达国家要晚得多。到2000年，拉美城市化率达到75.3%，仅低于北美洲而略高于欧洲和大洋洲。短短60年内，拉美的城市化水平就赶上甚至超过了发达地区，是全球六大地区中城市化速度最快的，因此，被公认为“过度城市化”。

    拉美城市化的快速推进，主要受以下几个因素影响。第一，自20世纪30年代起，拉美国家陆续进入工业化阶段，城市现代工业、服务业和基础设施建设的兴起创造出大量就业机会，对人口迁移形成巨大吸引力。第二，拉美在殖民地时期就建立的大地产制度使得土地资源被少数人垄断，大多数农民无地或少地，成为农业雇工。但是，拉美国家农业 “技术现代化”过程中，大批农业雇工丧失工作岗位。这些因素成为农民向城市迁移的推动力。第三，20世纪50-70年代适逢拉美“人口爆炸”期，人口自然增长率达到年均2.6%，进一步加剧了农村向城市的移民浪潮。第四，拉美各国政府对于城市化进程既无明确的指导方针和长远规划，对人口流动也没有任何政策限制。在上述背景下，可以说，拉美的城市化基本上就是一个农村向城市自发的、无序的移民过程，并由此形成拉美城市化的一些突出特点。

    其一，城市劳动力增长超过城市创造就业的能力。如果进入城市的劳动力数量过多，超出了城市创造就业的能力，城市的失业与就业不足现象就会不断增加。这种现象正是拉美城市化“过度”或“超前”的一个重要表现。许多农民在进城之后找不到工作，又不能返回原地，只好在城市从事各种“自谋生计”的服务性工作，即所谓“非正规就业”。在拉美国家，非正规就业是不受政府劳工制度保障的，例如，不享受最低工资待遇，没有社会保障等等。数十年来，拉美各国的城市里始终有一个数量庞大的劳工群体处于非正规就业状态，这就意味着该部分人移居城市的过程不仅没有发挥出拉动国内需求的潜力，反而成为城市社会救助的对象。

    其二，城市贫困化现象。据相关统计数据显示，1970年前后至本世纪初的30年间，拉美地区贫困人口占总人口的比例保持在40%左右的水平。但是，贫困人口的地域分布却发生了重要变化。社会贫困现象由以往集中于农村到现在变为集中于城市。这一变化与拉美过度的城市化密切相关，因为许多农村人口进城之后没有获得脱贫的机会。移民进入城市后长期无力获得体面住房，就采取自行搭建简陋住宅的方式来解决，日积月累就形成贫民区，大的贫民区可以有几十万甚至上百万居民。贫民区通常都是建筑零乱，没有正规的道路、供电、供水、排水等系统，医疗、教育等服务体系匮乏，治安混乱，社会犯罪率很高，治理或改造的难度极大。城市贫民区是拉美城市贫困现象的一种直观体现。

    其三，“大城市化”与“超大城市化”。拉美地区总面积约2070万平方千米，2010年人口总数5.89亿，在世界各大地区中属于人口密度比较低的。拉美城市化走的却是大城市化与超大城市化的路子，拉美城市人口的60%以上集中于大城市与超大城市。从具体国家的角度看，这种“大城市化”造成了城市布局与产业布局的过分集中。拉美相当一部分国家第一大城市的人口占了全国城市人口的40%以上，形成“一城独大”局面。在产业集中度方面，有学者指出：“巴西80%以上的工业生产集中于圣保罗—里约热内卢—贝洛奥里藏特都市群。布宜诺斯艾利斯和罗萨里奥聚集了阿根廷2／3的工业。智利工业的一半位于圣地亚哥。”人们通常都强调中心城市或城市群对周边地区发展的带动作用与辐射功能，这固然不错。但是，对于国土面积较大、人口较多的国家而言，如果人口与产业的分布高度集中于一个地方，则势必对其他地区、特别是边远地区的发展不利，只能加剧地区间发展的不平衡。

    其四，农业资源潜力未能得到有效利用。拉美是一个农业资源十分丰富的地区，仅以可耕地资源为例，据联合国粮农组织估计，拉美可耕地面积达1.7亿公顷，潜在可耕地面积可达5.75亿公顷。但是，由于农村土地占有高度集中，加上城市化过程中农村人口过多过快地转移到城市，农村地区形成地广人稀的局面。农村各项建设不受重视，农业资源没有得到有效开发利用。我们可以举几个相应的例子：1.拉美农业走的是粗放经营的路子，现代农场的规模通常要比北美、欧洲的农场大，农作物产量的增长主要是靠不断扩大种植面积。2.二战以后，拉美在世界农产品出口中的地位不断下降。1950—1975年期间，世界农产品出口量和出口值增长速度分别为3.6%和5.6%，拉美则分别为2.9%和4.4%。农产品出口为国家工业化提供外汇支持的时代在许多拉美国家已经一去不复返。3.粮食缺口持续存在。早在上世纪70年代，部分拉美国家的粮食缺口问题就已经相当突出。时至今日，中美洲和加勒比国家依然受到这个问题的困扰。

    事实上，拉美国家自身对于过度城市化带来的种种问题也早有察觉，并采取某些措施加以补救。例如，为了缩小地区间发展的不平衡，巴西早在上世纪60年代就将首都由沿海迁往内地，还先后建立了亚马逊地区的“马瑙斯自由贸易区”、朗多尼亚州的“西部农业增长极”、帕拉州的“卡拉雅斯矿业和金属产业增长极”等三个开发区。国家通过在财政、税收、贸易等方面的政策支持，鼓励国内外投资者在这些开发区投资兴业，推动了这些地区的发展。为了减轻城市贫困现象，拉美国家近年来普遍采取积极的社会政策，其中的一项政策称为“有条件现金转移支付”计划。具体做法是，政府向贫困家庭提供现金补贴，但受惠家庭必须让家里的学龄儿童上学，即把反贫困的短期目标与对贫困家庭子女进行人力资本投资的长期目标结合起来。目前，这项政策已在19个拉美国家推行，并已被推广到一些亚非国家。为了缓解失业者群体的困境，许多拉美国家对失业保险制度进行了改革，引进“个人账户制”，建立起“失业保险储蓄账户”制度。制度规定，雇主和雇员要定期为个人账户缴费，雇员在失业期间可从账户中提取保险金，直到重新就业。

    不过，我们也要看到，拉美国家所作的种种努力大概只能带来局部性的改善，要完全消除过度城市化的不良后果是相当困难的。（作者单位：中国社会科学院拉丁美洲研究所）