“较大的市”背后

    很多人对“特大城市”、“大城市”、“大中城市”这些词并不陌生，而“较大的市”或许还从未听说过。在今年两会期间，南通、温州、东莞、佛山等不少经济发达城市纷纷提出申请，要求被批准成为“较大的市”，而与此对应的是，我国已经有20年时间没有新批过“较大的市”了。据了解，上一次批准还是在1993年。

    “较大的市”到底是一个什么概念？本报记者专访了国家行政学院法学部副主任、教授杨小军。

    记者：“较大的市”是一个什么概念，目前全国“较大的市”是怎样的一个历史沿革？

    杨小军：“较大的市”这个概念，最早出现在《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第七条规定中，是专指由国务院批准为“较大的市”的城市。不包括直辖市、省会市和经济特区所在地市。这些“较大的市”，当初都是所谓地级市。后来，《中华人民共和国立法法》规定了两个“较大的市”的概念。一个是国务院批准的“较大的市”，这是狭义的“较大的市”。另外一个是广义的“较大的市”，包括了省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的“较大的市”。

    国务院批准的“较大的市”，一共四次审批，产生了19个“较大的市”。其中，重庆市因为升为直辖市不再为“较大的市”，所以现在实际存在的国务院批准的“较大的市”就是18个。

    记者：设立“较大的市”的初衷是什么，有没有具体的操作标准或者是量化标准？

    杨小军：国务院批准的“较大的市”，当初都是所谓的地级市。按照宪法、地方组织法等法律的规定，地级市是没有立法权的。所以，为了给一些地级市地方立法权，从法律地位上给予这些城市更高的地位和权限，产生了最初的“较大的市”的制度。设立“较大的市”，初衷主要是解决地方政府在政治上的地位问题，其中最为实际的是立法权问题。许多城市申请较大市，也主要是为了获得地方立法权，使得自己的“文件”可以上升为“立法”。

    “较大的市”在审批过程中是有标准的，比如，城市规模，人口数量，经济总量等等。但一直没有一个公开的量化标准。从这个意义上说，它也就只是作为一个工作标准，而不是法律标准。

    记者：改革开放后设立了一批“较大的市“主要出于什么考虑，现在十几年再没有批准过，原因是什么？

    杨小军：改革开放初期，许多地级市的地方需要立法权，为本市争取更多更大的政策空间。上世纪八九十年代，是改革开放的浪潮时代。在这个时代，地方需要建立本地特色的法律制度，也需要更大的政策突破。获得地方立法权就是一个有效的办法。

    20年来，国务院再没有批准过新的“较大的市”。为什么没有再批准？官方没有正式解释。是暂停还是实际上废止？也没有正式解释。但是我认为，20年不再批准一个“较大的市”这个事实，足以说明这个制度实际上已经暂停。理由我认为有二：一是“较大的市”只能是地级市中的少部分，不能让一个一个的地级市最后都变成“较大的市”，否则，地方立法权制度就会受影响。所以，地方立法权需要规范。二是“较大的市”的标准随着城市和地方的发展，也需要更加相应的发展，需要固化，需要规范。这些“需要”都在观察和认识过程之中。

    记者：那为何还有如此多的城市坚持不懈地提出申请？

    杨小军：作为地级市中的“较大的市”，实际上等于获得了副省级市的立法地位和立法权。有了地方立法权，就可以制定地方性法规和地方人民政府规章。从法律上讲，就获得了创设一些法律制度的权力。例如，部分的行政许可创设权。如果不是“较大的市”，当地人大不能创设任何行政许可审批事项。如果是“较大的市”，当地人大就有权在不抵触法律、行政法规的前提下，自主创设新的行政许可事项。一个地级市如果不是“较大的市”，人大和政府发布的吸引外资、制度创新的措施等，只能称之为“规范性文件”、“文件”等，对外的效力很有限。反之，如果这些“文件”的内容上升为“地方性法规”、“地方人民政府规章”，那么它就堂而皇之的具有了“法”的地位和效力。

    记者：那“较大的市”制定的地方性法规是否应当经批准，它的法律权限究竟有多大？

    杨小军：“较大的市”制定的地方性法规，必须报经所在省、自治区、直辖市的人大常委会批准后才能施行。但“较大的市”的人民政府规章的制定无需报经批准就可以直接施行。获得“较大的市”的地方立法权后，有几个法律意义：一是名正言顺，由“文件”升格为“法”。二是可以定规定制的权力增大了。比如，“文件”不能设定行政处罚、行政强制，“法”就可以。“文件”设定行政许可，“法”就可以等等。三是“文件”只能执行“法”，而“法”只要不抵触上位法就可以创设法律制度等等。

    记者：“较大的市”赋权后立法的控制不当或许会造成严重后果，这个问题要怎么解决？

    杨小军：这里需要解决好两个问题：一是“较大的市”的标准应当细化、公开化。它应当是一个严格的法律标准，而不只是工作标准；二是地方立法权需要加以严格规范。因为国务院只是批准“较大的市”，并不管立法事宜。而立法对“较大的市”立法权的规范和限制是比较一般化和原则性的。所以，授权之前，当设计好法律制度的笼子，以便于“较大的市”立法权行使的正当性和科学性。

    记者：怎么设计好这个法律制度的笼子呢？

    杨小军：首先是“较大的市”立法权的范围事项，应当明确规定，不能说什么事项都可以立法，属于国家立法的事项，“较大的市”立法权不能涉及；其次是“较大的市”的立法程序，应当是什么样的立法程序，除了报经批准以外，还应当报经哪个机关备案审查。再次是不得与上位法的规定相抵触，更不能违反上位法的规定；最后应当是监督和纠错机制制度的建立和健全。如何对“较大的市”的立法进行监督和纠错，谁监督纠错，程序和效力等。（本报记者 柳 霞 本报通讯员 易 静）

国务院历次批准的“较大的市”

    1984年 唐山市、大同市、包头市、大连市、鞍山市、抚顺市、吉林市、齐齐哈尔市、无锡市、淮南市、青岛市、洛阳市、重庆市。（重庆市1997年升格为直辖市）

    1988年 宁波市

    1992年 淄博市、邯郸市、本溪市

    1993年 徐州市、苏州市