税收法定应写进宪法

    近来，呼吁“税收法定”，即全国人大收回1985年授权给国务院的税收暂行规定制定权的呼声越来越高。全国两会期间，全国人大常委会副秘书长李连宁在广西代表团的全团会中发言表示，税收立法的授权收归全国人大“已时机成熟”，建议今后新出台的税种，一律通过人大立法。

    所谓税收法定原则，是指由立法者决定全部税收问题的税法基本原则，即如果没有相应法律作前提，国家则不能征税，公民也没有纳税的义务。从现有法律来看，宪法以及立法法中，均规定我国立法权由全国人民代表大会及其常委会行使。立法法第8条中，也特别提到财政、税收等基本制度，只能制定法律予以规定。

    在我国，从2001年修订的税收征管法开始，才逐步确立了税收法定原则。该法第3条第1款规定：税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行；法律授权国务院规定的，依照国务院制定的行政法规的规定执行。如果我们仔细审视这款规定，税收法定原则规定得有些勉强，仍旧开了让政府随意征税的口子。

    事实亦是如此。一项统计显示，在我国18大税种中，有关税收的行政法规大约有30部，有关税收的部门规章有50部，其中，经人大立法的只有企业所得税法、个人所得税法和车船税法三部法律。即便如此，在以行政为主导的税收法规体系中，有相当数量的税收行政法规、规章并未得到法律授权，而是由国务院，甚至国家部委自行决定的。

    而实施细则的制定权则被下放到财政部、国家税务总局等政府部门，甚至部分省、直辖市以试点的名义推行新税种立法。这些暂行条例或办法，没有任何时间限制，短则一年几个月，长则十年二十年，到期后又延期执行，由于长期成不了法律，仅凭内部红头文件操作实施。无论是前些年的印花税“半夜鸡叫”，还是重庆与上海两直辖市开征房产税的试点，抑或是激起民愤的婚前房产证“加名征税”，都印证了税务部门在没有任何法律依据的情形下，下发个红头文件就能实施加税新政。

    在国外，税收法定原则是大多数国家一直遵循的，而且规定相当严格。新加坡宪法第82条规定：“除经法律或根据法律批准者外，不得由新加坡或为新加坡之用，征收任何国家税和地方税。”日本宪法第84条也规定：“新课租税或变更现行租税必须有法律或法律规定的条件为依据。”这里所说的法律是指狭义的法律，即由国家权力机关制定的法律，不包括行政法规、部门规章和其他规范性文件。

    所以，笔者以为，必须用法律来固化税收法定原则，一方面税收征管法第3条第1款的后半部分，即“法律授权国务院规定的，依照国务院制定的行政法规的规定执行”，应当删掉，把税收立法权完全由人大统管起来；另一方面，也是更为重要的，应借鉴国外做法，把税收法定原则写进国家宪法，惟此，国家的税收才能早日走上法制化轨道。