新型城镇化顶层设计的思路

    城镇化既是我国现代化进程中的一个必经过程和远大战略，也是我国现代文明的一个重要标志。近年来，尽管我国城镇化已取得了举世瞩目的成绩，但同时也暴露出了户口城镇化、土地城镇化、产业结构布局分散化、公共服务供给二元化、环境污染和资源浪费日趋严重化等一系列深层次的问题。党的十八大报告提出，要推动“工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调”，走“中国特色”新型城镇化道路。这就意味着，我们要加强高瞻远瞩、统筹兼顾的顶层设计，亦即将城镇化视为一项系统工程，着眼于整体性、协调性，进行统筹思考和长远规划。其具体进路为：

    其一，新型城镇化的价值目标是以人为本、公正和谐。人既是社会发展的手段，也是社会发展的目的。反思传统的城镇化发展道路，不难发现它们都犯了同一个病症，即忽视人的主体性和人的存在。与之迥然不同的是，新型城镇化之“新”就在于强调人本、公正、持续与和谐，并在推进过程中力求实现三大转变：一是从人与社会之间的关系来看，从“物本”转向“人本”。社会发展的终极目标是“人”而不是“物”，经济发展必须服从于人的发展。经济理性驱使下的传统发展模式，把“人”这个主体驱逐出了发展的中心之后，使得城镇化发展一定程度上失去了理性。在这种情况下，回归尊重人、依靠人、为了人和塑造人的“人本”城镇化，是新型城镇化发展道路内在价值的逻辑使然。二是从人与自然的关系来看，从“征服”转向“和谐”。只有和谐发展，才能可持续发展。传统城镇化发展模式追求规模、经济、速度，不顾生态环境的承受能力，对自然一味征服与攫取，最终导致生态环境恶化，反过来影响到社会经济发展。新型城镇化应以“和谐”为导向，对之进行改进。三是从人与人之间的关系来看，从“效率”转向“公平”。新型城镇化不能再一味追求速度，而要强调城镇化的质量和效益，更加注重公平优先原则，充分尊重居民的需求和发展权，实施均等化的公共服务供给，逐步缩小城乡差别，化解社会不公。

    其二，新型城镇化的核心任务是有序实现人的城镇化。当前对新型城镇化进行顶层设计，必须始终牢牢抓住“人的城镇化”这项中心任务。据统计，2012年末我国城镇人口71182万人，比2011年末增加2103万人；乡村人口64222万人，减少1434万人；城镇人口占总人口比重达到52.57%。但总的来看，我国城镇化水平仍然偏低，不仅远低于发达国家，而且也低于世界平均水平。这成为我国产业结构升级和现代化推进的制约因素。因此，可以说中国新型城镇化的核心是人的城镇化。对此，我们可以从三个方面来理解：一是，人的城镇化不仅是要提高人口构成中城镇人口所占比例，更是要实现城乡发展一体化，亦即城乡在社会经济结构上的高度融合与协调发展；二是，人的城镇化更注重质的提高，亦即要让城乡居民过上更加健康优裕的生活；三是，人的城镇化更是一种心理认同和融入的过程。随着城镇化的推进，原有的乡村“差序格局”被打破，聚集的新移居城镇居民一时无法适应城市生活：在心理上难以获得认同，在情感上找不到归宿。这就需要发挥社区的功能，在不断丰富新移居城镇居民政治、经济、文化生活的过程中，重构社区文化和新移居城镇居民的“熟人圈”，使其逐步加入城镇社会，进入城镇主流，融入城镇生活。

    其三，新型城镇化的方针原则是集约智能、绿色低碳。方针原则是新型城镇化顶层设计的方向制导。新型城镇化要把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程，走集约、智能、绿色、低碳的发展道路。一是必须走“集约”发展道路。集约才能高效。新型城镇化道路应推动城镇经济发展由粗放型向集约型转变，走布局集中、城镇密集、用地节约的城镇化之路。二是必须走“智能”发展道路。新型城镇化就是将通信、计算机网络等各方面的先进技术相互融合、集成为最优化的整体，使其成为具有信息管理科学、服务优质高效、使用灵活方便和环境安全舒适等优势，并能适应信息化社会发展需要的智能化城镇。三是必须走“绿色”发展道路。新型城镇化道路要让绿色农业、绿色经济、绿色科技、绿色规划、绿色教育、绿色市场等蓬勃兴起，让绿色产业成为主导产业和城镇化的驱动力。四是必须走“低碳”发展道路。低碳经济是一种以低能耗、低排放、低污染为典型特征的新型发展模式，是经济发展的大趋势，也是我国新型城镇化推进的必经之路。只有低碳规划先行，高扬低碳发展理念，发展低碳产业，倡导低碳生活方式和消费习惯，才能保证我国新型城镇化高起点驶入科学发展的轨道。

    其四，新型城镇化的推进路径要因地制宜。推进模式是新型城镇化顶层设计的基本范式。有学者将旧的城镇化归纳为三种基本模式：以市场经济为背景的开放及要素自由流动模式；以计划经济为背景的封闭及要素行政配置模式；市场化进程中无序拓展模式。模式一是欧美日等发达国家的城镇化模式，模式二是前苏联、东欧以及改革开放前中国的城镇化模式，模式三是改革开放后长三角、珠三角等地的城镇化模式。我们不能机械照搬第一种模式，因为以西欧为代表的政府调控下的市场主导型模式，城市扩张与土地、住房、交通、环境之间的冲突无法调和，以美国为代表的自由放任型模式又导致过度郊区化。实践也证明，模式二和模式三的共同点是忽视了人的发展权，在我国实践都不算成功。显然，创新是城镇化的唯一出路。只有立足我国国情，在社会主义市场经济条件下以人的发展权为中心，结合本地资源禀赋、生态容量和历史文化，实施开放、有序、可持续、多向度的科学发展，合理构建与区域经济发展和产业布局紧密衔接、与资源环境承载能力相适应的大中小城市和小城镇、城市群，才是我国新型城镇化发展的理想路径。

    （作者为国家社科基金项目“新农村建设中的公共服务供给体制研究”课题组成员、湖南商学院博士）