土地 农民增收 城镇化

    编者按：如何妥善解决农村土地问题，有效保障农民的土地财产权益？如何缩小城乡差距，实现农民收入倍增？如何解决好进城农民工住房、社会保障等诸多难题……这些难题，不仅是事关“三农”未来的重大课题，也是事关农民切身利益的最直接、最现实的问题。

 

    【核心提示】

 

    ■通过提高农民在土地增值收益中的分配比例，使农民合理分享城镇化的“红利”

 

    ■实现农民增收目标，除了提高工资性收入之外，还必须进一步提高农业劳动生产率

 

    ■一方面积极稳妥推进城镇化，一方面大力建设新农村，双轮驱动，并行不悖

 

    本期嘉宾

 

    中央农村工作领导小组副组长、办公室主任 陈锡文

 

    国务院发展研究中心副主任 韩俊

 

    中国社科院学部委员、农村发展研究所原所长 张晓山

 

    主持人

 

    本报记者 何平 邱玥 李慧

 

土地是农民最重要资产

 

    背景：数据显示，从2008年至2011年，我国征地补偿标准提高30%以上，用于征地拆迁补偿、农民补助等支出3.5万亿元，2500多万被征地农民纳入社会保障。

 

    记者：在城镇化进程中，无论是农村的集体建设用地被征用，还是农民的农用地被转为非农用地，在这个过程中都产生了种种利益关系。如何看待农村土地制度改革？

 

    陈锡文：土地是农民最重要的资产。土地制度是农村的基础制度，要按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步完善农村土地管理制度。其核心是三个方面：一是坚持最严格的耕地保护制度，二是完善土地承包经营权的权能，三是实行最严格的节约用地制度。

 

    征地补偿只是土地制度改革中的一个环节。我认为，土地制度改革，至少涵盖以下四个层面：一是征地制度，二是农地的经营制度问题，三是农村的集体建设用地，四是农村土地金融问题。

 

    韩俊：农民权益易被侵犯，根本原因是我国土地制度与管理体制改革还不到位，核心是在农民土地权益保护方面仍存在重大制度缺失。

 

    我认为，当前需要抓紧做好农村土地制度改革的三项工作：一是在全国范围内开展农村土地确权登记；二是尽快修改土地管理法；三是加快征地制度改革，实行对失地农民的土地财产权的公平补偿，真正按照土地的市场价值对被征地农民进行补偿。

 

    张晓山：我国的现代化过程，在某种程度上说就是土地增值和土地资本化的过程，而农地资本化后增值收益的分配问题一直是利益相关者关注的重点。

 

    在未来十几年间，农村土地资本的分配方式与分配格局在很大程度上将左右城乡经济发展一体化的进程。这部分资本化的土地资源如分配和使用得当，完全可以支付消除城乡二元结构、促进城乡经济社会协调发展、实现农业现代化所需的运作成本，从而使农民能真正享有其土地增值收益中应得的份额，合理分享城镇化的“红利”。这是最大的“多予”和“少取”。

 

    从这个意义上讲，当前和今后相当长时期，农村土地制度改革将在深化农村改革、统筹城乡发展、形成城乡经济社会发展一体化新格局的大战略中处于关键性位置。

 

    记者：在农村土地制度变革中，如何使农民能真正享有其土地增值收益中应得的份额，合理分享城镇化的“红利”？

 

    陈锡文：党的十八大报告中明确提出，要提高农民在土地增值收益中的分配比例。这次中央一号文件也再次强调了这一点。

 

    现在最突出的问题，就是城镇在扩张过程中，征用农民的土地应该如何补偿？我们的基本想法是：第一，首先要借鉴国际经验，确定一个合理的补偿标准；第二，要确定给农民多少补偿，才能做到眼前生活水平有提高、长远生计有保障；第三，建议补偿款发放不要发放太多现金，尽可能通过改善居住条件、完善社会保障来进行补偿。

 

    韩俊：在符合国家土地利用规划、严格管制非农用地总量的基础上，要把更多的非农建设用地直接留给农民集体开发，让农民以土地作为资本直接参与工业化和城镇化，分享土地增值收益。适应农民工进城落户和城镇化发展的需要，要赋予农民工对承包土地、宅基地和集体资产股权自主处置权，为农民实现土地财产权创造条件。

 

    张晓山：让农民迁离世代居住的家园和改变长期形成的生活方式，必须顺应经济社会发展规律和尊重农民的意愿，要警惕出现新一轮剥夺农民土地的倾向，不能剥夺农民作为用益物权人对承包地和宅基地依法享有的财产权利，违背农民的意愿搞大拆大建。

 

    我认为，应创造多个商住用地的供地主体，把建设用地的一部分开发权让给农民，在符合规划的前提下，农民可以自己经营，或与开发商合作，政府来征收地产税或物业税，以税收来调节收入分配。

 

农民收入增长至关重要

 

    背景：2012年，我国农村居民人均纯收入实际增速比城镇居民人均可支配收入高1.1个百分点。城乡居民收入之比连续三年下降，由2009年的3.33：1下降到3.10：1。

 

    记者：尽管农民收入近年来增长较快，但城乡居民收入差距过大的问题总体上仍未得到解决，原因何在？

 

    陈锡文：最近三年出现了农民收入增速超过城镇居民的可喜变化。增速赶超，除了农产品价格普遍上涨和国家富农政策力度加大这两个原因以外，更主要的原因是工资性收入的增长保持了非常快的速度，可以说，主要靠市场力量、靠农民转移就业的推动实现了农民收入增速对城镇居民的赶超。

 

    但城乡居民收入之比仍超过3：1，收入差距仍处于历史高位。而且城乡居民收入的统计口径还不相同，城镇居民是可支配收入，农民是纯收入，如果都按可支配收入同一口径统计，城乡收入差距还要大些。

 

    韩俊：城乡收入差距扩大的深层原因在于：一是在市场机制的作用下，农村资金大量被抽走，农业在资源配置中仍处于不利地位；二是农产品价格明显偏低、农民工工资明显偏低、征占农村土地补偿价格明显偏低，农民在国民收入初次分配中仍处于不利地位；三是城乡二元结构矛盾突出，城乡公共服务制度不统一，公共资源在城乡之间分配不均衡，农村在国民收入再分配中仍处于不利地位。

 

    张晓山：由于长期存在的城乡二元结构的影响，农民不仅在收入上与城市居民有较大差距，农村社会事业发展也严重滞后于经济发展，农民在享受最基本的公共服务和社会福利方面与城市居民的差距很大。

 

    记者：下一步应如何进一步缩小城乡差距，实现农民收入倍增？

 

    陈锡文：农民收入增长至关重要，不仅决定着农民生活改善和农村经济社会发展，更将影响整个国家的经济结构调整和社会稳定发展。从实际情况看，这几年农民的农业收入占纯收入的比重在不断下降，因此今后再靠农业增收实现收入增加的难度较大，能依靠的只有工资性收入。工资性收入在不断增加，2012年工资性收达到了3448元，接近家庭经营收入3533元这一数字。

 

    要增加农民收入，首先要保持农产品的合理价格水平，在完善城市低收入者和困难家庭的基本食品供给保障机制的前提下，适当提高农产品价格，我想大多数人是可以承受的。

 

    此外，我们还要进一步提高农业的劳动生产率，提高转向二、三产业就业的农业人口综合素质，加大公共财政对“三农”的投入力度。

 

    韩俊：努力缩小城乡差距，必须广辟农民增收渠道。一是挖掘农业内部增收潜力。二是促进农民转移就业和创业，增加农民非农业收入。三是增加农民财产性收入。

 

    张晓山：这是一个较为长期的过程。但通过国家政策的调整，改变初次分配和二次分配方面的国民收入分配格局，在较短的时间内缩小城乡之间、发达地区与欠发达地区之间的基本公共服务和社会福利差距是可能的。

 

推进城镇化要保护农民权益

 

    背景：数据显示，我国已有2.5亿农民工，然而制度安排的缺失，使一些已经长期生活在城镇的农村户籍居民，难以得到与城镇居民同等的社会保障。有专家指出，由于农民“市民化”政策的滞后，致使我国城镇化水平比发达国家低20%至25%。

 

    记者：城镇化已经成为“热词”，舆论普遍认为，当前和今后一段时间，城镇化将成为经济增长强大的动力。请问，我们要的是什么样的城镇化？

 

    陈锡文：回顾一下我们过去的城镇化，成效很大，欠账也很多。推动城镇化，让农民落户城镇是好事，但不能借这个机会低价甚至白拿农民的土地。城镇化不能以牺牲农民权益为代价。依靠农业、农村、农民的积累搞城镇化的阶段已经过去，现阶段应该坚持以工促农、以城带乡的方针，加大工业反哺农业、城市支持农村的力度。

 

    我认为，推进城镇化进程要处理好两大关系：一是在推进城镇化的过程中不能放松新农村建设，二是大中小城市和小城镇要协调发展。

 

    韩俊：推进城镇化进程，丝毫也不意味着可以放松对农村发展问题的关注。在吸纳更多农村人口进城落户定居的基础上，必须加快传统农业向现代农业的转变进程，加快农村二、三产业和小城镇的发展步伐，全面繁荣农村经济，全面发展农村各项社会事业，防止农村人口过度老龄化，防止人口大量外流导致“农业萎缩”和“农村凋敝”。

 

    张晓山：我认为要理性看待中国城镇化的进程。城镇化、工业化加速的同时，往往就是土地的城镇化过程，我国的土地城镇化进程要远远快于人口城镇化的进程。

 

    要想真正实现城乡经济社会发展一体化新格局，加快城镇化进程非常重要，而推动农业人口向城市的转移，则是城镇化建设的题中应有之义。

 

    记者：今后，人口城镇化问题应如何解决？进城农民工住房、社会保障等诸多难题应如何破解？

 

    陈锡文：从统计口径看，我国城镇化人口的统计按国际惯例进行，即在城镇连续居住超过6个月，便统计为城镇人口。但实际上，大量进城农民工及其随迁家属并没能充分享受到城市的公共服务和社会保障。如果按政府提供完整的公共服务水平来衡量的话，仍有10个到12个百分点统计在城镇居民中的人口并没有享受到均等化的公共服务。

 

    城镇要打开城门，让愿意进城、有条件落户的农民进城。只要农民工在城市有稳定就业、住房，社保缴纳一定年限，政府就应该在教育、医疗、社保等方面给予其市民化待遇。各个城市应该根据经济发展水平、现有资源的承载能力有序开展户籍制度改革。

 

    韩俊：以农民工进城落户定居为重点，加快人口城镇化进程，需要解决好以下几个问题：

 

    一是建立以居住地为基本单元的人口管理和服务体制。适应城镇化发展需要，改革常住人口、暂住人口分类管理办法，建立覆盖全部实有人口的动态管理体系。把流动人口服务管理纳入流入地经济社会发展规划，解决流动人口在劳动就业、社会保障、子女入园入学、医疗卫生等方面存在的问题，尽快实现基本公共服务由户籍人口向常住人口全覆盖。

 

    二是全面实施居住证制度，梯度赋予农民工同等权利。全面实施集居住登记、就业、社保、租房、教育和计生等多种服务管理功能于一体的居住证制度。办理居住证者，在子女就学、社会保障、公共卫生、住房租购等方面享有与当地人口同等的权利。同时，逐步赋予农民工与当地人口同等的最低生活保障、保障性住房、子女高考资格、社区选举、在当地落户等权利。

 

    三是分类调整户口迁移政策，逐步让符合条件的农民工在就业居住地有序落户。对已落户城镇的农民工，要保证其与当地居民同等的权益。今后出台有关就业、义务教育、技能培训等政策措施，不再与户口性质挂钩。

 

    张晓山：户籍本身不过是一个身份的改变，除了放宽户籍限制外，还必须要有一系列的配套措施。要尽快将符合条件的农业转移人口纳入到城市的社会福利和社会保障体系当中，让他们都能真正享受到与城市居民同等的待遇，如廉租房、经济适用房及子女上学等，只有这样，这些农业转移人口才能成为真正意义上的城市人口。

 

    相关链接

 

    2004年至2013年中央一号文件

 

    2013年：《关于加强发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》

 

    2012年：《关于加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见》

 

    2011年：《关于加快水利改革发展的决定》

 

    2010年：《关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》

 

    2009年：《关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》

 

    2008年：《关于切实加强农业基础设施建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》

 

    2007年：《关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》

 

    2006年：《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》

 

    2005年：《关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》

 

    2004年：《关于促进农民增加收入若干政策的意见》（郭丽君整理）