政社互动 和谐善治

关于本期主题

    近日，民政部基层政权和社区建设司、中国社会科学院政治学研究所在江苏太仓召开“太仓市‘政社互动’工作座谈会”。座谈会上，来自国家行政管理学会、中央党校和各大高校的专家学者总结了太仓市“政社互动”经验，探索了基层社会管理新模式新途径。

    中共中央党校教授 李良栋

“政社互动”扩大基层民主

    太仓的做法在一定程度上回答了政府管理体制创新，如何与进一步扩大基层自治统一起来的问题。其实，政府推进社会管理体制机制创新本身就是一个扩大民主的过程，也就是说，在自上而下的管理和自下而上的自治中，找到最好的结合点统一起来。

    太仓的具体做法和建设，以及取得的成果告诉我们：“政社互动”恰恰是在创新社会管理体制机制的过程中把进一步扩大基层民主结合起来了，在推进城乡一体化的进程中自觉地把发展人民民主统一起来了。

    同时，我也有几点思考。在当代中国，特别是党的十八大以后，政治体制改革和民主法制建设的步伐不断加快。地方党委政府如果不解放思想，没有敢闯敢试的精神，什么事都四平八稳，因循守旧，是办不好事情的。但是解放思想不是胡思乱想，它一定是建立在对规律的把握和现实情况的基础上。太仓的“政社互动”，在这个问题上交出了令人满意的答卷。我们还可以进一步解放思想，培育、扶持一些维护各方面权益的社会组织，与为社会提供公共服务的社会组织结合起来。

    党的十八大把健全协商民主制度作为发展社会主义民主一个非常重要的任务提了出来。那么，在进一步深入开展“政社互动”过程中，我们可以进一步引入协商民主制机制，在政府和社会之间、社会与社会组织之间、各个团体和人民群众之间，在现有基础上，创造出更多更好的协商民主的形式来丰富太仓原有的“政社互动”的内容。

    北京行政学院教授 袁达毅

实现政府管理和基层民主的结合

    在政府行政管理和基层自治方面，太仓进行了一次有益的探索。但中国的很多改革不是有现成经验就能如法复制的，特别是当前关于政府行政管理和基层群众自治方面，如何深化需要进一步探索。这种创新能不能够推广，关键在于解决问题的举措是否具有普遍性，以及解决问题的措施是否具有生命性。

    我们村民自治组织和居民自治组织，是放在宪法中国家机构序列里面去规定的，这是我国目前其他任何社会组织还没有的地位，所以说，基层群众自治组织，跟其他的社会组织不一样，它具有一定的行政功能，要承载一个上下级关系。

    十八大报告提出，要使“政府管理和基层民主有机结合”。政府为基层社会社区提供的服务有两种，一种属于政府公共服务，一种属于群众的自我服务，这两者经常是你中有我，我中有你，分不开。比如说怎么发低保的问题，光政府去做这个事情比较困难，有时候发了群众也不满意。怎么办？这就需要基层民主，让群众参与评议，这样政府管理和基层民主就有机结合起来了。太仓的做法解决了这样一个难题，由政府购买基层服务，在一定程度上实现了政府管理和基层民主的结合。

    太仓“政社互动”是一个可喜的进步。过去我们是为民做主，现在转向了由民做主。太仓厘清了“两个清单”，清单的内容是由民做主，这是一个很大的转变。

    上海大学教授 顾骏

重新定位政府与自治组织之间的关系

    在我国，村委会、居委会是一身二任，既是自治组织，又是政权的一部分。随着行政化向基层自治组织的渗透，在实践层面产生了两个趋势，一个趋势干脆把行政化做到极致，这就产生了社工站；另一个就是把自治做到极致，这就产生了不承担政府职能的公共管理职能的居委会、村委会。但是这两种趋势分道扬镳之后，政府觉得不方便，居委会和村委会也都出现了问题。如果不是以分离的方式让两种趋势分道扬镳，有没有第三条道路？

    太仓“政社互动”，其实就是在政府同村委会、居委会既不能无限制地渗透，也不能无条件分离的情况下，寻找到的第三种道路。把原来交给居委会的那些行政化的责任，变成了协议，协议意味着政府与村委会、居委会之间仍保持着紧密的联系，但是这个联系有了适度的放松。

    这样的做法，有这样几点价值：政府与自治组织之间的关系被重新定位，它们之间关系的紧密程度被重置，这些都是有价值的。太仓经验还给我们留下了一些继续探索的空间，这是又一种价值体现。这个空间就是，当我们把公共管理的职能用协议的方式都委托给了村委会、居委会之后，这些职能到底用什么方式来实现，是简单地借用政府的方式还是用自治的方式来实现？从这点上来说，村委会、居委会不仅是一个衔接器，同时应该是一个转换器。自治组织如果不能用自己独特的方式来履行政府委托的职能，就会陷入有行政委托却没有法律授权的尴尬。所以，太仓经验让我们看到了它所探讨的问题、所提出的思路，还看到了它的发展空间，这就是它的价值。

    南开大学教授 唐忠新

规范乡镇政府和村委会的职权

    太仓规范村委会和乡镇政府关系的探索，对于发挥村民的自治功能，缓解两者矛盾，具有现实意义。从操作层面，太仓规范了乡镇政府和村委会的职权，限制了基层政府权力的无节制扩张，细化了村委会的权力范围，坚持了村民自治原则，调动了群众自主管理农村公共事务的积极性，同时也激发了社会组织的活力。同时，用协议来规范双方的权利和义务，形成一种契约关系，确立了村委会和乡镇政府平等的权力主体地位，不再是上下级关系，乡镇政府委托村委会完成行政工作，由政府购买这种服务。

    在太仓“政社互动”的实践里，国家给村委会的财力支持，由村委会召开会议，由村民代表审议决定，这强化了村委会的自治作用，体现出自治组织对村民负责的原则。从现在看，上层党政机关对村民自治的支持非常重要，但从深层次方面来看，我们还需要做如下努力：

    一是从经济机制的层面，应进一步深化国家征地制度改革，政府不再充当土地市场主体，尤其是不再垄断土地一级市场，使农民真正成为集体经济、集体土地的主人，满足市场经济需求，形成反映土地需求的价格，弱化乡镇政府获取自身利益的动力。

    二是从理论层面，明确村委会与乡镇政府平等权力的主体地位，让村民回归本位。规范这个关系，并不影响党组织对村级党组织的领导，而是利于党组织进一步纳入法治范畴。

    浙江大学教授 余逊达

从社会管理向社会治理转型

    社区问题是我们长期关注的问题。太仓的实践，让我们看到了怎样通过一种契约式管理的方式，来处理基层民主管理和政府行政权之间的关系，我觉得这是一种非常成功的实践。那么怎么来评价这种实践，它到底在促进中国社会管理和政治发展中起了哪些作用？

    太仓“政社互动”让我们看到了一种从社会管理向社会治理转型的比较规范的制度安排，也可以说，是从社会管理向社会治理转变迈出了有决定意义、非常重要的一步，这在全国比较超前。

    第一，较好地规范了政府和社会的关系，就是实现了契约化的管理方式。用契约来协调政府和社会组织这两个主体之间的关系，并且展开具体的管理行为，这对我们探索治理这些结构的具体制度形态，具有启发性。从实践方面来讲，契约化管理的成效也非常显著。

    第二，开发了一些治理的技术，比如自治权怎么行使、自治功能之外的政府职能以及大家都不明确领域的权力怎么来行使，市场、政府、社会的基本行为规范怎样有机地协调，并且开发了一整套政府准入机制，比如政府行政指导机制、自治组织的能动机制、双向的监督机制、群众代表的共治机制、社区稳定风险的评估机制以及政府与社区组织的对话、联系、接待、沟通等等，这些具体机制的规定，对于治理的有效实施和推进，是非常重要的。

    第三，探讨了把社会和政府整合在一起有效运作的统筹机制。太仓统筹政治经济文化社会和生态五大领域的机制，对于加强和改进党的领导作了比较好的探索，从而使社会治理结构和党的领导有机地衔接在一起。

    清华大学教授 张小劲

使村委会、居委会具有真正的权能

    所谓太仓经验，在我看来，它实质上是给政府与社区权责之间一个明晰的约定。这种明晰约定涉及到事权、人权和财权，它通过契约的方式来加以确定，这就在明晰权责的基础上实现了对等衔接，在对等衔接的基础上深化了良性互动，在深化良性互动的基础上强化了社会能力，确切地说是最终构建出一种理想型的强社会局面。

    在多个个案和宏观的视角下，它说明了几个问题，我概括为“三新”，即“新阶段”、“新形式”、“新思维”。所谓“新阶段”，是说太仓对基层组织的关注，不仅是讲究形式，而是在这种形式下探索怎样使村委会、居委会具有真正的权能，即由最初的关注形式深化到了内涵发展这样一个新阶段。

    所谓“新形式”，是指在社区发展进程中，太仓开放了一种赋权赋能的新形式。苏南地区，长久以来形成集体经济有基础、政府管理有能力的经济发展模式。太仓在已经发展了三十年自治组织的基础上，通过一种赋权赋能的方式，重新激活它的活力，来解决两个自治组织相对软化行政化这种局面。这种赋权于民的创新理念和精神，值得在先富裕起来的地区推广。

    所谓“新思维”，就是太仓政府有意识把权力放出去，换句话说，太仓通过签订契约的方式，在经济发展上实现了一种保姆式服务，在社会工作上实现了一种导师制的引导，我觉得这点非常值得肯定和欣赏。