养老保险如何迈向“统一”之路

《光明日报》（ 2012年12月15日 10 版）

湖北宜昌市64岁居民邓素芳（右）领到养老保险存折与邻居分享喜悦。CFP

我国农民工养老、医疗保险参保情况

编者按

十八大报告指出，社会保障是保障人民生活、调节社会分配的一项基本制度，要坚持“全覆盖、保基本、多层次、可持续”方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。

三大养老保险实现城乡衔接转换，有利于城乡统筹，有利于保持政策的连续性，有利于维护参保人员的权益，是一项百姓期盼的民生之举。当然，在三大养老保险实现城乡衔接转换过程中，难免遇到困难和问题，如何从保障和改善民生的角度出发完善相关政策、加快推进步伐，还需齐心努力。

统筹推进城乡社会保障体系建设，实现三大养老保险顺利衔接转换将走出重要一步。与此同时，近年来许多地方积极探索统筹城乡医保体系建设，下一步统筹城乡医保的设想给我们带来更多期许。

近日人力资源和社会保障部就《城乡养老保险制度衔接暂行办法》向社会公开征求意见，根据《城乡养老保险制度衔接暂行办法》的规定，我国现有并行的三种养老保险制度——城镇职工基本养老保险、新型农村社会养老保险以及城镇居民社会养老保险有望实现衔接转换，引发社会广泛关注。城乡养老保险为何需要衔接转换？这样的制度设计意义何在？城乡养老保险衔接转换难该如何破题？

打通通道：衔接转换化繁为简

采取“化繁为简、殊途同归”的办法，较为便捷直观地维护和保障参保人员应享有的养老保险权益。

近年来，城镇职工基本养老保险、新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险已在全国各地全面实施。据人力资源和社会保障部统计，截至2012年10月底，全国城乡居民参保人数达到4.32亿人，加上职工养老保险，总计覆盖超过7亿人。

而在此之前，这三种保险是不能进行衔接转换的，在广东顺德打工的老温就面临这个问题——老温在江西老家的时候就参加了新农保，到顺德打工后，企业又给他上了城镇职工基本养老保险，退休后每月可以获得2500元。可就是这每月2500元的养老金让老温犯起了难，因为他原计划赚几年钱就回老家，可是他在顺德缴纳的养老金不能一起转回去。

在我国，有着老温这样烦恼的打工者不在少数。据统计，目前我国将近三成的农村户籍人口已经居住在城镇，去年我国城市人口首次超过乡村人口。不少外出打工者都面临一旦准备回家继续务农，之前在城市缴纳的养老金就拿不回来的情况。这也是不少打工者参加养老保险意愿不高的一个主要原因。进城务工人员数量众多，人口流动性增大，解决城乡养老保险的制度衔接问题，对他们来说将是重大利好。

“只有解决城乡居民参保者的后顾之忧，打通新农保、城居保与职保的衔接转换通道，才能提升中青年农民工的参保率，让参保者真正从城乡居民养老保险中受益。”中国社会科学院世界社会保障研究中心主任郑秉文说。

“衔接转换化繁为简是此次暂行办法的一大关键。”人社部相关负责人指出，由于职保与新农保或城居保之间衔接的主要对象是农村进城务工的参保人员，他们中的一些人在城市与农村之间可能多次流动就业，“随走随转”的实时衔接方式会导致社会保险关系的反复变化，增加参保人员的事务负担，也容易损失养老保险权益；而统一在最后确定养老保险待遇之前的时点办理衔接手续，有利于简化程序，维护参保人员权益，也降低了社会管理成本。

保障权益：重复参保妥善解决

对现已存在的重复参保问题，通过建立制度衔接转换办法，结合实际，合情合理妥善解决。

据了解，三类保险制度中，职保的待遇水平相对较高，与新农保或城居保制度间的缴费水平差异很大，一般达到十倍、甚至几十倍。如果将新农保或城居保的缴费年限简单地认同为职保的缴费年限，会造成权利与义务不对等，导致资金不平衡和道德风险。

此外，由于长期缺乏衔接转换，目前我国重复参保的现象比较多。据国家审计署在今年8月份发布的社保审计报告中披露，截至2011年底，我国有112.42万人重复参加三类养老保险，有9.27万人重复领取养老金达到6845.29万元。

“社会保险关系转移接续不仅关系到不同人群不同制度之间的接续问题，也包括跨地区之间整合问题。”中央财经大学社会保障系主任褚福灵表示，诸多因素造成我国社保制度转移接续环节还存在诸多问题：一方面，尽管出台了一些暂行办法，但目前地区间的养老保险关系转移接续仍不顺畅，手续复杂；另一方面，社保的城乡制度不同，投保人对制度仍存有观望心态和选择的困惑。

对此，暂行办法规定，对于重复参保的优先保留待遇水平较高的职保关系，并且规定重复参保缴费要退还给本人。人社部有关负责人表示，只要满足参加职保的缴费年限，无论在新农保或城居保缴费多长时间，都可以转入职保合并计算待遇，有利于最大限度地保障参保人员的权益，同时引导参保人员长期参保、持续缴费。

从河南到上海打工的薛红敏在老家时曾参加新农保。去年7月1日起，上海的公司开始为他缴纳职保。而根据这次的征求意见稿，只要参加职保满15年，到法定退休年龄时，薛红敏就可以申请从新农保转入职保养老，享受的待遇更高。“到退休的时候能够有更多的退休金，让我们感觉有了更多的依靠。”薛红敏说。

而由于各种原因职保缴费不满15年的，按照社会保险法的规定转入新农保或城居保，虽然缴费年限不能合并累计，但可由后者发挥“兜底”功能，也避免因职保缴费年限不足而造成参保人员的权益损失。有关专家分析，暂行办法一旦获得通过，我国在养老保险方面，无论是跨省市还是跨险种的制度将已齐全。各地相关部门表示，这一政策出台后，相关配套实施细则也将在各地陆续推出。

迈向公平：养老金改革进入“并轨时代”

既立足当前，又着眼长远，是进行养老保险制度设计与发展战略研究的根本原则。

随着劳动力流动的日趋自由和城乡二元经济结构的变革，城乡人口流动冲破束缚已成为常态，但社会保障的一环还未跟上，社保的转移接续不畅影响投保积极性，反过来也成为生产要素中阻碍劳动力自由流动的障碍。有数据显示，近年来，因为一些地区转移接续不畅，退保风潮严重，有的城市退保比例甚至高达参保人员的17%。

专家指出，养老金改革不能止步于衔接转换，这只是迈向公平的开始；要想实现养老公平，养老金改革必须进入“并轨时代”。

据统计，截至今年第三季度末，我国已累计发放社会保障卡2.67亿张，预计明年发放量将达到3.4亿张。专家普遍认为，尽管全国联网及其“一卡通”将为养老保险等社会保障的流转带来技术上的便利，但这种便利并不能从根本上解决问题。要让养老保险的流转顺畅起来乃至实现全国统筹，首先必须消除地区之间发展的严重不平衡，走统筹地区发展和统筹城乡发展的可持续发展道路。

对于社保关系跨地区转移接续不顺畅的问题，专家指出，我国的社保金难以实现异地漫游，关键在于社保统筹层次低，以及保险的“碎片化”。现行社保对城乡居民和不同类型人群进行了众多人为分割。国家机关、事业单位、企业分别参照不同类别保险分类覆盖，要实现社保金的异地漫游，当务之急是去“碎片化”，统筹发展。而对不同制度间的转移接续问题，人力资源和社会保障部副部长胡晓义今年年初表示，社会保障发展进入新的阶段，要求在更高层面加快城乡统筹。

5月2日，国务院常务会议讨论通过《社会保障“十二五”规划纲要》。会议指出，我国“十二五”时期将加快建立健全覆盖城乡居民的社会保障体系，整合城乡社会保障制度和经办管理资源，提高社会保险统筹层次，建立有效的社会保险关系转移接续制度。

褚福灵认为，社会保险关系转移接续制度建立面临许多困难，不可能一蹴而就。“未来我国的社保制度框架将包括两大部分，一个是劳动者，也就是职工的社会保障制度，一个是针对居民的部分社会保障项目。相信在这样的架构内，我国将逐步地理顺制度设计问题，并在此基础上完善业务流程，建立信息网络，最终逐步建立起有效社保转移接续制度。”

（本报记者邱玥）

链接

各地城乡养老保险制度“并轨”情况

河北：并轨后城乡居民参保缴费标准一致、养老待遇一致，统称为“城乡居民社会养老保险”，参保人自主选择缴费档次，多缴多得，长缴多得。并轨后，新的缴费标准和城镇居民养老保险的缴费标准基本一致，只是在原新农村养老保险100元到500元的5个档次的基础上又增加5个档。

江苏：南京市整合原新农保和城镇居民养老补贴制度，将城镇居民和农村居民全员纳入，对养老年龄段人员统一养老待遇计发机制。实施统一的居民养老保险后，参保人员的缴费标准也随之提高。政府为每位参保人每年最低补助110元，同时全额支付退休人员的基础养老金。

山东：把新农保和城镇居民保险合并统一实施，参保农村居民和城镇居民的养老保险待遇同步发放、同步增长。建立以“多缴多补，长缴多得”为主要内容的激励政策；完善乡、村业务终端配置和功能，达到参保、缴费、领取待遇、查询信息四不出村。

资料

城镇职工基本养老保险（职保）

缴纳比例：企业缴20%，职工缴8%

账户管理：社会统筹与个人账户相结合

领取条件：企业职工达到法定退休年龄（男性职工60周岁，女性干部55周岁，女性工人50周岁），且个人缴费满15年的，退休后可以按月领取基本养老金。

覆盖范围：截至2011年底，全国参保人数2.8亿人。