构建差别化土地政策体系助推区域协调发展

    使用土地政策调控区域经济布局，既是西方发达经济体的成功经验，也是我国区域经济发展呈现新格局的一个重要因素。随着我国各地区经济结构调整步伐的加快和城市化、工业化进程的快速推进，各区域资源要素配置出现了明显的失衡现象，处于不同发展阶段的区域对用地需求、用地方式和用地结构等表现出明显的差异化趋势。构建与主体功能区相适应的差别化土地政策体系，是提高土地资源空间配置效率、调整区域土地收益、引导跨区域产业梯度转移、推进各区域产业结构调整以及区域间要素流动的重要途径，对促进区域产业结构、城乡结构、民生结构、生态结构的协调以及区域、城乡经济协调发展具有重要的影响。

    差别化土地政策是基于实施区域发展总体战略和主体功能区战略的需要，通过政府的集中安排，对四大板块、主体功能区以及革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区等特殊区域的农业、工业、城市建设、民生等用地总量、布局、结构和时序进行适时适度的调节，协调各区域间土地资源的合理配置和各区域主体间的利益，实现经济活动更有效、更公平的区际分布，有效缩小区域发展差距，促进基本公共服务均等化。

    差别化土地政策主要是通过“两种作用方式”、“三种传导途径”促进区域协调发展。首先，差别化土地政策通过影响市场机制的发展直接影响区域土地利用。即通过土地产权制度、土地市场制度、土地管理制度，分别对土地资源的稀缺度和市场价值、土地价格机制、土地产权价值进行合理的引导和限制。其次，差别化土地政策在很大程度上决定了土地市场各行为主体的行为模式，通过影响政府力、市场力和社会力三者之间的作用关系，实现对区域土地利用产生影响。其传导途径主要体现为：一是对区域土地要素供给的差别化调控。一方面政府从宏观上直接对区域土地供给进行调控，实施严格的土地管理制度。政府利用我国土地公有制的特点和优势，运用土地利用规划、土地供应计划和土地用途管制等政策工具，结合各地区发展战略和规划等，对各区域的土地用途、土地类型、土地规模和土地性质等采取差别化的供给。另一方面政府从区域经济协调发展的角度为土地要素供给合理化的市场机制创造良好的市场环境，间接地调控区域土地要素的供给，保障市场机制对区域土地需求和供给的双向调节。二是对区域土地资产价格的差别化调控。完善的土地市场机制是影响区域土地配置效率和区域经济发展空间的重要因素，通过土地市场的供需机制、价格机制和竞争机制，形成不同区域差别化的地价和土地税费，使各区域能够通过产业用地的相对价格，按照比较利益的原则，优化区域产业布局。三是对区域土地金融市场的差别化调控。土地金融是以土地获得信用保证而取得的资金融通。地方土地储备中心将土地和金融机构、金融市场紧密地结合在一起，通过土地银行、土地基金、土地债券、土地信托等多种途径，从金融机构获得贷款、从资本市场融得资金，并通过政府的监管和控制，以及相应的风险分担和补偿机制，使得土地资源实现了资本化。通过政府差别化的调控和收益最大化的市场激励机制，合理配置东、中、西和东北地区的土地资本市场，利用土地资本市场的融资能力、资源优势配置功能，为促进中西部地区工业化、城市化的发展，以及城市基础设施、生态建设、教育发展等提供大量的投入资本，加强对产业、区域发展的引导，进一步提高资本、劳动力、技术、知识等要素的契合度，带动区域经济的发展。

    当前，构建促进区域协调发展的差别化土地政策体系，一是进一步完善差别化土地政策调控工具的组合。在继续运用行政、法律手段的基础上，更加注重运用市场手段，强化市场在土地资源配置中的基础性作用，通过土地税收、土地金融等，提高区域土地供应的可选择性和针对性。在继续加强区域土地总量政策工具调控的基础上，更加注重结构性政策工具的运用。结构性土地政策工具可以起到调节区域经济结构、支持区域产业升级、平衡区域经济发展等作用。因此，在满足区域发展基本用地需求的情况下，积极支持中西部地区保障交通、水利、能源等基础设施项目和民生项目用地的需求，支持东部地区自主创新与高新技术产业和现代服务业用地需求，有效推动区域经济发展方式的转变。二是要完善差别化土地政策调控监测和预警体系。加快建立统一的区域形势分析评价指标体系、土地与金融市场监管联动机制和网络平台，及时对区域经济发展动态和土地市场进行分析和预测，对各省、市和区域的建设用地指标、土地价格、土地税费等进行动态化、科学化、前瞻性的监测和预警。三是要加强差别化土地政策与财税、产业等政策的配套协调。加快建立针对性的税收政策，完善地方土地利益分配机制，为实现土地要素供给宏观层面的调控建立必要支撑。积极维持资本市场的繁荣与发展，为激活区域土地金融市场提供重要的平台。加强与产业政策的配套协调，对符合区域产业政策导向的项目予以积极的用地支持，为促进区域产业结构优化升级和经济发展方式的转变应实施严格的用地控制，并实现以上政策在政策工具、政策时效、政策功能等方面的协同配合，形成规范有序、分类管理的区域土地政策体系和强大的政策合力，实现对区域土地供给和需求、短期和长期、紧缩和扩张等的双向调控。四是要提高差别化土地政策传导机制的运行效率。完善土地政策参与区域经济调控的目标体系、政策工具和政策体系。完善土地市场体系，建立科学合理的地价定价机制和土地金融体系。同时，推进相关法制建设。

    （作者单位：武汉大学中国中部发展研究院）