行政官司缘何难打？

    11月13日，因为一桩土地纠纷，广东省河源市一家建筑公司再度与该市紫金县政府、县国土资源局和规划局对簿公堂。案情并不复杂：2003年，该建筑公司通过竞拍购得两块土地，并办理了土地使用权证。蹊跷的是，在长达9年的时间里，紫金县国土规划部门一直不划地，建筑公司至今一直不能用地。

    这次开庭已是本案二审。今年5月，河源市中级人民法院曾作出一审判决，认为紫金县有关部门的行为已构成行政不作为，要求其在3个月内履行法定职责。三位被告不服，提出了上诉。

    和政府打官司，俗称“民告官”，在我国的司法史上是一个新鲜事。1987年，浙江省苍南县农民包郑照因为房屋强拆，将县政府告上法庭，成为“民告官第一人”。1989年，随着行政诉讼法的颁布，行政诉讼制度在我国正式建立，“民告官”有了法律依据。不过，20多年来，行政诉讼制度的运转面临重重困难。

    数据显示，2011年全国法院审结案件近1150万件，其中行政案件仅为13万多件，占比不到1.5%。“有大量行政纠纷，都没有进入司法渠道。”一位业内人士直言：“打官司难，‘民告官’更难。”

    “民告官”究竟难在哪里？如何才能破解难题？在中国行政法学研究会成立后举行的首次年会上，记者采访了多位专家。

受案范围窄，行政纠纷难立案

    近年来，地方政府发布的一些决定、命令等“红头文件”，合法性往往引发质疑，其中最受关注的莫过于北京等地机动车限号上路行驶的举措。当人们提出让法院对“红头文件”进行审查时，往往得到的答案是：此路不通。

    行政诉讼法明确规定，行政机关制定的具有普遍约束力的决定、命令等，不能成为起诉的对象。只有针对公民或法人个体的具体行政行为，例如罚款、拘留、扣押、查封等，而且这些行为确实侵害了当事人的合法权益，才能到法院打官司。

    “行政诉讼的受案范围确实存在明显的限制。”国家行政学院法学部教授杨小军说。

    全国政协委员、苏州大学法学院教授杨海坤认为，随着社会的转型发展，行政行为越来越多样化，包括行政主体多样化、手段多样化，另外公民合法权益被侵害的可能性也增大了。“这种情况下怎么办？可诉的行政行为的概念就要作相应的扩大。这是创新社会管理的需要，也是规范行政权力、保护公民权利的需要。”

    “让行政行为的概念具有更多的前瞻性、适应性，有助于解决‘民告官’的难题。”最高人民法院行政审判庭一位法官表示，他更倾向于主张用“行政争议”的概念来取代使用了多年的“具体行政行为”。

    “第一，大多数国家普遍使用的是‘行政争议’的表述；第二，对于打官司来说，最终任务还是要解决争议；第三，用‘争议’可以涵盖行政诉讼的各种类型。”这位法官说。

    参与立法的有关人士指出，受案范围要不要扩大，背后隐含的是法院到底要管多少事。目前，公民的合法权益受到侵害之后，可以通过行政复议、行政诉讼等渠道进行救济。但救济主渠道是哪个，现在整体思路还不清楚，共识还不足。“这是涉及制度安排的重大问题，还要继续研究。”

“找被告难”，法院大多不愿受理

    即便属于法律规定的受案范围之内，一些法院出于种种原因，也对“民告官”的诉求置之不理。在近来引发高度关注的多起信息公开行政案件中，就发生了这种情况：法院不受理，也不对起诉进行任何登记，仅口头通知不立案。有的甚至不出具任何凭证，证明曾经接到当事人起诉。这种情况下如何维护当事人的合法权益，法律上没有明确规定。

    此外，“民告官”还存在“找被告难”的问题。在实际执法过程中，行政主体与实际执法者并非对应关系，找不到被告，法院就有理由拒绝受理案件。这些或有形或无形的限制，进一步抬高了“民告官”的门槛。

    杨小军认为，要改善“告状难”的现状，必须从程序上建立新制度，降低“民告官”的门槛。一是增加规定，法院接到当事人起诉书，必须给予收据凭证。这有助于解决法院口头通知不予立案，从而变相侵犯当事人合法权益的问题。

    二是，为了避免上下级法院之间来回推诿，有必要引入新的程序来保障当事人权利。“下一步修改行政诉讼法的时候，可以考虑规定，下级法院在一定时间内拒不受理案件的情况下，上级法院必须直接受理。”杨小军说。

    国家行政学院法学部博士后研究员宋心然还建议，可以通过放宽被告资格，解决“找被告难”的问题。例如，可以规定作出行政行为的机关、机构为被告，使行为者与被告统一。如果仍然无法确定被告，还可以规定同级政府为被告，以方便当事人起诉。

受制于人，法院公正裁判难

    专家指出，“民告官”之难，还难在体制性的“玻璃门”。虽然随着政法经费保障机制改革的推进，法院的经费来源逐步多样化，但地方财政依然是其重要来源。这样，遇到“民告官”案件，法院往往受制于人。

    “比如说，法院盖办公楼，要找人家。突然有一天人家成为被告了，在这种背景下，案子怎么办？”一位资深法官感叹。

    国务院法制办一位人士表示，中华文化的传统是以机关为本位，没有哪个行政机关、哪个行政首长愿意当被告。完善行政诉讼制度，还要拿出更多的智慧。

    在杨小军看来，为了消除“玻璃门”，保证法院公正裁判，减少外来干预，需要在制度上作出调整。一是提高行政案件的管辖级别，让中级法院可以直接审理基层法院的案件，保证裁判客观公正。二是增加法院判决的执行力，通过人大和舆论监督等力量，来督促行政机关履行判决。包括让行政机关向同级人大常委会报告履行法院裁判的情况，或者公布拒不履行法院裁判的行政机关的名单等。

    中国行政法学研究会会长、中国政法大学副校长马怀德表示：“作为民间的学术团体，我们将加强研究，为下一步修改行政诉讼法和行政复议法进行理论准备。”

    “我认为，要特别强调法治意识。如果没有法治意识和氛围，光有法律规定，也没用。”长期从事行政审判工作的原北京市高级人民法院副院长王振清说。

    11月13日，在广东省高级人民法院进行的二审中，紫金县有关部门当庭承认，涉案的土地归农民集体所有，国土部门发出土地使用权证是错误的，要承担相应的责任。目前，该案正在等待终审判决。

    （本报记者 王逸吟 本报通讯员 孙宏阳）