乡村游推动农村产业升级

    乡村旅游发展系统包括人才、资金、土地、环境等诸多关键性要素。针对这些要素形成的政策安排对乡村旅游的发展具有极其重要的作用。其中，土地作为关键性的经济要素，对经济活动影响巨大。由于几千年传统农业社会所形成的农村人口对土地的依附和关注，乡村旅游的发展也势必和土地利用紧密结合才能迅速发展。

    乡村旅游在我国起步较晚，但无论在初始萌芽阶段，还是当前的快速发展阶段，乡村旅游一直受到土地政策的巨大影响——国家土地政策的变迁、调整、改进、完善，各地针对土地政策的实施、调整、探索、创新，都成为影响乡村旅游发展的主要作用力，甚至是最重要的影响因素。一方面，土地政策渗透到乡村旅游发展的整个过程和全部层面；另一方面，乡村旅游也潜移默化地推动着农村区域土地政策的演进和完善。

    土地政策对乡村旅游发展过程的影响是巨大的——最初的乡村旅游从萌芽开始就依托于农村的“土地承包到户”制度，所以必然从单户经营的“农家乐”等产品肇始。但发展到现在，乡村旅游已经成为能把城市消费直接带入乡村区域，进而通过旅游业的辐射和拉动作用提升乡村综合经济发展能力，并同时促进城乡文化和社会领域全方位互动的一个优势产业，不能也不应长期只停留在单户分割经营、不能消除负面外部性（如无法实现集中排污、统一标准接待等问题）并无法实现产品创新的低层次发展阶段，其发展需要在进一步产业化、规模化、市场化、组织化等方面有大幅的升级，才能发挥其更大的产业作用。

    而这种升级需要土地政策演进的强有力支撑。乡村旅游发展之初，家庭联产承包的土地政策决定着基本上只能有“农家乐”这种以每户家庭为经营单位的模式。那种极少数地区出现的、村委会牵头的各类集中使用土地发展乡村旅游的现象，其实与当时总体土地政策不相符，因此集中使用土地模式基本是个案，并局限在很少的地区。近年来农村“土地流转”政策在法律和政策层面取得突破后，这种局面得以改变。成立集体组织统一经营和集中使用土地成为可能，很多地区依据新的土地政策，在乡村旅游规模化、集约化等方面进行了积极实践，极大地推动了农村地区的产业升级和新农村建设。

    在实践中，各地因基础条件情况不同、政策理解各异、实施进度不一，出现了不同的政府介入方式、合作组织方式、土地利用方式、利益分配方式，因此也出现了不同的乡村旅游发展模式和路径，进而影响乡村旅游的产业前景。总体看来，按照土地利用方式不同，出现了三种基本模式：一是村委会承担合作社职能，主导土地集中过程并自行开发，通过发展乡村旅游提升乡村经济社会发展水平。二是村委会承担合作社职能，主导土地集中使用的过程，但无力或不愿自行开发，通过引进外来资本进行合作开发乡村旅游。三是不涉及土地流转和集中，以“农家乐”为乡村旅游的基本单位。

    这些模式都有一些值得借鉴和斟酌的地方，需要进一步跟踪研究、分析总结，遴选出相对最佳、普遍适用的模式，然后进行推广和普及。这样，乡村旅游的发展也必然会加速。

    （作者单位：国家旅游局规划财务司）