分类推进事业单位改革 促进服务型政府建设

    分类推进事业单位改革，是我国继农村改革、国有企业改革、政府机构改革之后不断完善改革总体布局的又一重大决策，是我国深化改革道路上富有深远意义的一步。分类推进事业单位改革，进一步强化政府公共服务职能，完善公共服务体系，推进基本公共服务均等化，更好地发挥事业单位提供公益服务的功能，是建设服务型政府的必然要求。

    一、服务型政府建设对分类推进事业单位改革提出了新的要求

    服务型政府的本质是建设一个以公众为中心的政府，而不是以政府自身为中心的政府。换句话说，政府要围绕公众转，而不能让民众围着政府转。以公众为中心，首先就意味着要坚持以人为本，即以公民主体的利益保护与实现作为政府管理的出发点和归宿，这一思想应体现在政府制定政策、执行政策等各个环节中。其次，以公众为中心还意味着以民为中心而不是以官为中心，也就是要围绕公共利益为核心来进行社会管理、提供公共服务，力避部门主义、官僚主义和唯上主义。第三，服务型政府的出发点和落脚点是人民满意的政府。政府工作的成败、好坏不是由政府官员来评价和总结，而是由人民群众用民意来评价，让人民群众满意应当成为政府工作的出发点和落脚点。因此，服务型政府建设需要进一步凸显政府的公共属性和公共服务职能，需要通过一系列的制度安排来确保政府的公共属性，提高政府的公共服务水平和能力。

    分类推进事业单位改革，是强化政府公共服务职能的重大举措。作为公共部门的重要组成部分，事业单位在我国政府公共服务中扮演着重要角色。随着经济社会的发展，人民群众的公共服务需求不断增加，政府需要提供的公共服务事项也将不断增加。在政府提供的公共服务中，除应急、救灾等是由政府直接提供的外，其他大量的公共服务，特别是一些基本公共服务，都是由事业单位提供的，比如医疗、教育等社会事业。因此，事业单位提供公益服务的能力和手段，自身的行为、管理和运作等，都会对公共服务的质量和服务水平产生直接的影响。政府公共服务能力的强弱，人民群众对公共服务的满意度，是衡量服务型政府建设的重要标志。从这个意义上讲，加快事业单位改革的步伐，改善公共服务提供方式和手段，是服务型政府建设的必然要求和应有之义。

    二、分类推进事业单位改革促进公共服务体系完善

    通过事业单位分类改革，完善公共服务体系，是事业单位的重要使命。我国的事业单位涉及面广，机构庞杂，情况复杂。据有关部门提供的数据，我国目前大约有126万家事业单位，有3000多万从业人员，分布在教育、科研、文化、医疗、卫生、体育、社会服务等各个领域。这些事业单位分别隶属于不同的党政机构，从直属党中央、国务院的事业单位，如中国科学院，新华社等，到隶属乡镇一级为基层服务的“七站八所”，有的事业单位又设立了下属的事业单位，出现事业管事业的现象，其复杂性可想而知。

    新中国成立以来，事业单位在促进经济社会发展、改善人民群众生活方面发挥了重要作用。与此同时，由于事业单位体制是在计划经济体制下形成的，在管理运行中长期积淀了一些深层次问题，与经济社会发展形势要求不适应的问题日益突出，比如政事不分、事企不分，事业单位自我营利倾向严重，内部缺乏活力，上级主管部门管的过多过死等。另外，传统的“国家办事业”、“国家养事业”、“国家管事业”的整体格局也难以持续下去。因此，加快事业单位改革的步伐，加大事业单位改革的力度，完善公共服务体系势在必行。

    事业单位分类改革，是完善公共服务体系的基础。按照分类推进事业单位改革的指导意见，现有事业单位将按照社会功能，划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务的三个类别。其中，从事公益服务的事业单位还将细分为公益一类和公益二类。在实践中，关键要解决好两个问题。一是科学合理地进行分类。按照规定，行政类事业单位要逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构。但现实情况比较复杂，比如，有一些事业单位既履行某些行政职责，还提供一些公益服务，甚至还从事一些经营活动，如何避免回归中的“搭便车”现象，就很重要；即使回归到行政机关，其定位以及未来的运行机制等，也需要认真研究。再比如，公益一类和公益二类，尽管理论上是清楚的，但要纠正长期形成的顽疾，如义务教育阶段的中小学择校收费等，解决起来也不容易。因此，如何能把120多万家事业单位归好类，而且归得合理有序、公平公正，本身就具有一定的挑战性。

    分类推进事业单位改革是促进基本公共服务均等化的重要保障。逐步实现城乡基本公共服务均等化，是我国强化政府公共服务职能的重大举措，也是服务型政府建设中的一项长期战略任务。基本公共服务均等化主要包括逐步实现城乡基本公共服务均等化、逐步实现区域间基本公共服务均等化、逐步实现不同社会群体之间基本公共服务的均等化。在推进基本公共服务均等化方面，事业单位扮演着重要角色，承担了重大责任。比如，义务教育、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等诸多领域，都需要由事业单位提供服务。离开事业单位的有效工作，基本公共服务均等化将难以实现。还比如，公益类事业单位细分为公益一类和公益二类，公益一类事业单位主要提供基本公益服务，公益二类虽然可以借助市场机制参与一些与主业相关的有偿服务活动，但并不能改变其公益属性。可以想象，这样的分类改革，不仅为事业单位的管理运行提供了一个制度基础，而且也为推进基本公共服务均等化提供了保障。这对加快中国城乡一体化的步伐，促进经济社会的良性发展，实现社会的和谐稳定，以及提高人民群众的生活质量和水平，都具有重大意义。

    三、政府要为分类推进事业单位改革创造条件

    分类推进事业单位改革能否成功，有多重影响因素，其中一个重要因素，就是政府自身。与事业单位主要提供公益服务的职能相比，政府更具有权威性。这种权威性不仅体现在政府是直接行使行政职能，更重要的是，它还掌握着社会规则的制定权。政府通过制定公共政策和实施公共政策，维持社会秩序，化解社会矛盾，协调各方利益，保障社会公平正义和正常运转。事业单位提供公益服务的各种政策，都是由各级政府制定的，服务的范围、边界、内容、工作程序、体制机制也是由政府确定的。因此，事业单位分类改革能否成功，并不完全取决于事业单位本身，与上级主管部门有很大的关系。从这个意义上说，不管是事业单位分类改革，还是公共服务体系重构，都离不开政府的支持，甚至政府自身的改革。

    从整体上看，政府为事业单位分类改革创造条件，促进服务型政府建设，至少应体现在以下三方面：一是要加快转变政府职能的步伐，为事业单位乃至社会组织承担更多的公益服务提供保障。各级政府应加大转变政府职能的力度，进一步简政放权，减少或取消行政审批事项，将政府不该管也管不好的事情交出去，减少对事业单位微观管理活动的干预。二是赋予事业单位更多的自主权。按照分类改革的指导意见，事业单位要强化公益属性，创新体制机制，深化人事制度改革，由传统的身份管理转向岗位管理，打破铁饭碗，实施绩效工资制，建立健全法人治理结构，取消行政级别，实现社会化等。这些改革的重要前提，就是上级主管部门要改变以往对事业单位的管理方式和管理手段，进一步落实事业单位法人自主权。三是树立购买服务的新理念。在现代公共管理中，政府向社会、市场购买服务，已经成为公共治理的一种普遍现象。之所以如此，一方面在于政府面临的公共事务范围越来越广，新的公共事务不断出现；另一方面政府不可能无限度膨胀自身的机构和人员，要充分考虑纳税人的意愿和感受。政府要把一些事务性的公共事务，通过委托代理或者购买服务的方式予以解决。地方政府这些年来在这方面也做了许多有益的尝试，积累了一些好的做法。目前主要面临两个突出问题，一个是有些政府工作人员的管理理念还比较陈旧，不愿意接受新的服务模式和做法；另一个是事业单位和社会组织管理和运作还不够规范，有些事业单位在提供服务时，往往忽视自身应承担的公共服务责任而忙于创收，严重损害了事业单位作为公共服务提供者的形象。社会组织数量不足，行为不规范，也在一定程度上影响作为公益服务提供者的能力和形象。从长远来看，以政府主导、事业单位、社会组织、市场多元参与的公共服务治理模式，代表了一种新的发展方向。政府只有具备了这样一种新的理念，才能以更加宽广的胸怀来看待事业单位改革，支持事业单位改革。（作者系中国行政体制改革研究会副会长、国家行政学院教授）