有公共服务，必有公共服务监督

    日前网友通过微博质疑某基金会，分明自己为白血病患儿捐款是1333.33元，可捐款后第二天该慈善基金会公布的到账款却是一个整数，后查实是因为这笔款迟到几日尚未统计进去，这才消除了人们的疑问。每年都有巨额的“善款”用于各种公益事业，它虽然源自于非政府组织，但提供的却是公共服务，如何监督这样的公共服务，则是一个新课题。事实上，现阶段我国的公共服务，无论是主体、范围，还是方式、渠道，均发生了重大变化，如何建立健全公共服务监督机制，已成为建设公共服务型政府所面临的新挑战。

    公共服务进入新阶段呼唤公共服务监督

    经过30余年的经济快速增长，靠粮票、油票、布票过日子的私人产品严重短缺的时代已成为历史，但公共产品的需求增长速度却越来越快，人们的要求也越来越高。不仅公共需求的数量不断增长，层次在不断提高，而且公共需求的主体不断扩大，公共需求的结构发生了深刻变化。城镇中低收入群体成为基本公共需求主体，大量的“农民工”群体的形成，广大农民潜在的公共需求开始转化为现实需求，教育、医疗、养老、就业、公共安全等公共产品的短缺开始凸现，并成为全社会关注的矛盾。中国已进入公共产品的短缺时代。在公共服务“供不应求”、“僧多粥少”的背景下，在公共需求出现升级换代必然伴随着人的尊严和自身的全面发展的呼唤中，社会各界势必更加关注公共服务对自身利益的影响，比以往任何时候都更加紧迫想知道公共服务的信息、政策，更需要拥有公共服务的知情权、表达权和监督权。

    随着我国经济社会的不断进步，提供公共服务和公共产品的主体也发生了悄然的变化，形成了以政府为主，企业、事业、社区、公民等广泛参与的多元化格局，这势必对公共服务监督提出了新的要求。一是公共服务主体的兼容性要求拓展公共服务监督。如，对行业协会之类的民间组织、社会中介组织、志愿者服务以及某些私人企业提供的公共服务，实行规范、有序、公开、有效的监督，以保护更多的加入公共服务主体的积极性。二是公共服务主体的变革性要求完善公共服务监督，我国的公共服务主体的规范性与变革性并存，既有国家提供资源的公共服务组织，即财政“全额拨款”单位，又有适度市场化的公共服务组织，即“差额拨款”单位等。大量的事业单位都具有“公益性”和“市场性”双重使命和职责，增加了公共服务监督的复杂性和繁重性。三是公共服务主体的利益性要求加强公共服务监督，政府作为公共服务主体有可能陷入与民争利或“官本位”的怪圈，追求自身利益最大化，同时反腐败严峻形势逼迫着建立健全公共服务监督机制，弥补公共服务监督的“制度资源短缺”问题，使其“不能腐败”。

    近年来，公共服务投入日益加大。这集中表现在政府对公共服务的重大决策、重大项目、重大工程的增多，保障和改善民生的投入比重不断提高，公共投入的政策、法规出台节奏加快。为应对全球性的金融危机，出台了加快基础设施建设，提高城乡居民收入等十项措施，两年内先后投资四万亿人民币；面对百年未遇的汶川地震，动员全国力量，投入巨额资金，进行灾后重建；为圆中国人的奥运之梦，投入2800亿举办北京奥运会。“十二五”规划对公共服务的投入更是大手笔、大气势的谋划和部署。尤其是各级政府投入中，直接用于民生的公共服务的比重不断加大。“中国最大的腐败是用人腐败，最大的浪费是决策浪费”。如何避免公共服务决策的失误和浪费，保证重大工程、重大项目的安全运行，最终惠及人民群众，成为公共服务监督体系建设日益繁重的任务。

    公共服务不断向农村、社区、企业、国际延伸。例如，企业也可能是公共产品的提供者，必须担当一定的社会责任，成为“大监督”体系的组成部分。这种范围的延伸必然带来公共服务新的监督任务，包括药品食品的安全、消费者权益保护、旅游业的标价和收费、环境污染、网络欺诈等的监督。

    简言之，公共服务走到哪里，公共服务监督就应到哪里；公共服务投入越大，公共服务监督力度就应越大。

    公共服务监督缘何疲软

    无论是政府、企业，还是社会公众，其监督理念均存在一些认识误区。如某些政府的“父母官”理念使其不习惯监督；一些部门的“多栽花，少栽刺”理念使其不愿监督；百姓的“多一事不如少一事”理念使其不想监督；某些新闻舆论的“减少负面报道风险”理念使其不敢监督等。在这些文化土壤中，是很难生成根深叶茂的监督之树的。

    公共服务监督必须是依法监督，但迄今为止，我国尚未制定一部统一的监督法，同时，现行的公共服务监督法规中存在着“过散”、“过粗”、“过弱”的问题，公民监督的法律权利主要还停留在宪法层面。尽管有《预算法》、《会计法》，但缺乏对公共财政监督详细规定。由于缺乏独立、系统、完整、有力的法律及执法保障，“不敢监督”、“不能监督”、“无法监督”也就是必然的了。

    信息化建设滞后带来监督手段疲软。目前我国公共服务监督方式方法仍比较单一和传统，以人工调查、分析等传统方式和手段为主，多数情况下还是以“巡视组”、“审计组”、“检查组”的人海战术为主要方式，缺乏信息化的现代手段的实质性运用，不仅监督成本过高，而且监督效率也过低。同时，由于信息公开不及时、不真实，导致公共服务监督的公信力不高。

    建立健全公共服务监督机制

    其一，深化改革，构建“合力”监督机制。监督主体既要多元化，又要协同化，通过体制改革梳理、整合各种公共服务监督资源，使人大的权力监督、政协的民主监督、公众和新闻舆论的社会监督等形成监督合力，并形成覆盖企业、事业单位的“宽领域”监督，对有形公共产品和无形产品进行“多类别”监督。通过深化“大部制”改革，合并重构职能相近、业务性质雷同的公共服务监督部门，可以探索将“审计监督”从政府内部监督体系中剥离出来，提升为人大监督，形成更有可信性、权威性和有效性的公共服务的“异体问责”；将“行政服务中心”从多头管理中剥离出来，归口政府统一管理，提供更规范、更有效的公共服务监督平台。

    其二，完善程序，构建“过程”监督机制。重“决策”轻“监督”，重“要素”轻“体系”，重“结果”轻“过程”，已成为公共服务监督必须克服的突出矛盾。因此，必须下气力建立健全“全过程”监督机制。一是加强公共服务事前监督，公共服务重大决策要经过多方的调研、咨询和论证，避免低效或失误的公共服务决策发生；二是加强公共服务事中监督，要有对公共服务实施中的即时监督，保证公共服务决策失误的及时纠偏；三是加强公共服务事后监督，公共服务监督不因公共产品或政策推出而结束，相反，它既是上一轮公共服务监督的终点又是下一轮公共服务监督的起点，应建立重大公共服务决策的终身责任追究制。

    其三，打造平台，构建“共享”监督机制。信息不公开、不对称，是困扰公共服务监督的重要因素。一是要建立公共服务监督的信息公开机制，要克服敷衍式、过场式、形式主义的公开，对应公开的信息以法规和制度确定下来，尤其要防止“假程序”和“伪公开”。二是建立公共服务监督信息沟通机制，要有完善的表达机制，至少投诉电话、市长热线不是一种摆设，使“网络问政”、“电视问政”发挥更好的作用。良好的信息沟通机制，能够在人们怀疑的地方撒下信任的种子，在失望的地方撒下希望的种子，在黑暗的地方撒下光明的种子，使公共服务监督达到事半功倍的效果。

    其四，防范风险，构建“预警”监督机制。一是要对公共服务决策的风险点进行预测，因为不知道风险在哪里是最大的风险。二是要对公共服务决策风险进行分类分级管理，防止权力是个人的，责任是集体的，出了问题板子不知打在谁的身上。

    其五，科学设计，构建“评估”监督机制。要科学制定公共服务监督绩效评估指标体系。引导政府及官员淡出“惟GDP”、“疯追GDP”的怪圈。对公共服务的质量进行更量化、细化的评判，是“算”出来而不是“评”出来的绩效；同时，评估方应有更广泛的代表性和中立性，凡是涉及到民众切身利益的公共服务绩效评估，应保证社会公众评估的权重；要运用好公共服务绩效评估的结果，与单位及领导人的选拔、任用、奖惩等挂钩，实行严格的问责制，结“硬账”。

    （作者系武汉科技大学副校长、湖北省行政管理学会会长）