应该像重视保护耕地一样重视保护草原

    《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确提出“实施草原建设和保护工程,推进退牧还草,发展灌溉草场,恢复草原生态植被”,其导向直指草原生态建设和保护,体现的是党中央对草原生态保护的理念与扎实推进的决心。其出发点和落脚点在于改善牧区民生和保护国家生态安全。

    今年,国务院又专门下发《关于促进牧区又好又快发展的若干意见》(国发〔2011〕17号),召开全国牧区工作会议,系统部署了促进草原发展、惠及牧区民生的政策措施。提出到2020年,全面实现草畜平衡,草原生态步入良性循环轨道;草原畜牧业向质量效益型转变取得重大进展,牧区经济结构进一步优化;牧民生产生活条件全面改善,基本公共服务能力达到本省(区)平均水平;基本消除绝对贫困现象,牧民收入与全国农民收入的差距明显缩小,基本实现全面建设小康社会的目标。进一步突出了牧区民生、草原发展的地位。

    受自然、历史、地理以及人为等因素影响,当前我国草原的发展和牧民的生计依然面临着不少困难和问题,相对落后的状况尚未根本改变。要实现2020年的目标,尚有大量的工作要做,首当其冲的是应该像重视保护耕地一样重视保护草原。

    一、要从战略高度认识草原保护和建设的重要性

    所谓草原,是由草本植物和灌木为主的植被覆盖的土地。与耕地、森林、海洋等自然资源一样,都是我国重要的战略资源。所谓牧区,是指草原的集中连片区。

    从2020年的目标可以看出,草原可持续发展包含着“人、草、畜”的相互协调和“生活、生态、生产”的全面发展。草原具有涵养水源、防风固沙的生态功能,体现其自然属性;草原提供牧民生产资料,是牧民的生计基础,体现其经济属性;草原关系着边疆稳定及民族和谐,体现其社会属性。这三个属性集中反映出草原在我国经济社会发展中的重要作用。

    草原生态事关国家生态安全。据记载,我国有各类天然草原面积约60亿亩(4亿公顷),其中可利用草原约50亿亩,是极为宝贵的生态战略资源。其一,它是我国大江大河的主要水源涵养区。长江、黄河、澜沧江、怒江、雅鲁藏布江、辽河和黑龙江等的源头都在牧区草原。以青藏高原为代表的牧区草原地带具有强大的水源涵养能力,直接关系到我国的水系变化,关系到中华民族的生存发展。其二,草原是陆地上仅次于森林的吸收同化二氧化碳的碳汇,草原土壤腐殖质层是北方主要的“碳库”,在碳循环中作用巨大。其三,我国草地类型达18种,草原动植物物种达1.7万多种,是保护我国生物多样性的重要“基因库”。

    草原资源利用事关经济社会可持续发展。从资源利用角度看,草原具有重大的经济价值。一是草原是我国重要能源的战略接续地。牧区草原的矿产资源,风能、水能、太阳能等可再生资源都非常丰富,将在保障国家能源资源安全和经济安全中发挥越来越重要的支撑作用。二是草原畜牧业对全国畜产品消费贡献大。全国牧区、半牧区县(旗、市)人口占全国总人口的3.5%,生产肉类占全国的8.5%、生鲜乳占20%、羊毛占52%、羊绒占58.8%。三是草原食物具有天然、无污染、无公害等特点,越来越受到消费者的欢迎。这些都有利于促进牧区经济社会可持续发展和保障国家粮食及食品安全。

    草原发展事关民族和谐与边疆稳固。我国草原多分布在干旱半干旱和高寒高海拔地区,自然条件恶劣、灾害频繁,牧民生活生产条件相对艰苦。从分布情况看,主要包括河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、四川、云南、西藏、甘肃、青海、宁夏、新疆等13个省(区)的268个牧区、半牧区县(旗、市)。牧区草原总面积约占全国草原总面积的60%,涉及人口约1650万。据2009年末统计,牧区牧民人均纯收入4127元,仅相当于全国农民人均纯收入的80%左右。从行政区划看,牧区涉及我国边境线长约1.2万公里,占全国边境线的55%。从民族数量看,我国80%以上的牧区、半牧区县(旗、市)属于民族自治的地方,少数民族人口占牧区总人口的三分之一。这说明草原的建设和发展直接关系到民族和谐及祖国边疆稳固。

    二、要正确认识我国草原建设和保护的现状

    近年来,随着科学发展观的践行和经济发展方式的转变,从中央到地方,从政府部门到社会各界都越来越意识到草原生态保护和建设的重要性,草原生态保护的理念已经逐步树立。草原保护与建设迈开了重要、坚实的步伐。

    相关法律法规建设不断加强。近几年来,每年的中央一号文件都强调草原生态保护。全国人大修订了草原法。国务院颁布了加强草原保护与建设和促进牧区又好又快发展的若干意见,批准了农业部等有关部门编制的全国草原保护建设利用总体规划。我国国民经济和社会发展“十二五”规划纲要、全国主体功能区规划都对草原生态修复及保护作出了规定。西部大开发战略覆盖了所有牧区草原。国务院出台的促进西藏、新疆、青海、甘肃、宁夏、内蒙古、云南等省(区)经济社会发展规划的文件中,向牧区、向草原倾斜的政策十分明确。

    草原生态建设与保护有了重大进展。全国划定基本草原9.3亿亩,禁牧休牧轮牧草原面积10.2亿亩,建设退牧还草工程围栏7.8亿亩,补播改良重度退化草原1.9亿亩。草原生产经营、生态保护与建设的责任主体更加明确,全国累计承包草原33亿亩,占全国可利用草原的66%;牧区承包草原27亿亩,占牧区可利用草原的90%。草原生态保护补偿机制已经建立,从今年开始,中央财政每年安排资金130多亿元,对禁牧、实现草畜平衡、牧民生产、牧区教育发展和牧民培训等四个方面进行补助激励。牧区草原生态恶化势头已开始减缓,局部草原生态环境有所好转。

    牧民生计得到改善。2000年至2009年,跟自己比,牧民人均纯收入增长1.8倍,尽管绝对数低,但超过了全国农民人均收入的增长速度。牧区教育事业加快发展,三级医疗卫生服务网络基本形成,医疗保障制度基本实现全覆盖,以城乡最低生活保障、自然灾害救助、五保供养为重点的社会综合救助体系基本建立。国家启动了游牧民定居工程,17.8万户、超过40%的游牧民实现了定居,牧民生产生活方式发生了很大变化。

    牧区综合经济实力不断提升。2000年至2009年,牧区生产总值增长3.3倍,地方财政收入增长5.2倍,增长速度都明显高于全国平均水平。特色优势产业快速发展,二、三产业比重从64%提高到80%以上。畜牧业综合生产能力明显提高。

    但是,我们应该清醒地认识到,与上世纪60年代相比,我国草原生态环境加剧恶化的势头虽然得到一定遏制,但草原生态“局部好转、总体恶化”的格局尚未根本改变。草原生态资源和生态价值受到破坏,草原退化、沙化加剧,湿地面积萎缩,水土流失严重,生物多样性锐减,牧民的生产生活受到影响。总体看,草原生态建设治理的力度,没有破坏的力度大。究其原因,主要是大自然、老天爷的问题,也在于我们的历史基础和现有国力的限制。就主观而言,主要有认识不高、经营方式落后、投入不足、监管不力等问题。

    对草原建设和保护的重要性认识不高,确有我们从上而下,对草原生态建设,对草原的可持续、科学发展,对牧区民生存在着考虑谋划不周的问题,存在着重农轻牧、重林轻草的倾向,没有把草原与耕地一样放在同等重要的位置,没有从战略的高度来认识加强草原建设和保护的重要性和紧迫性。当然,这种认识的提高是要以科学发展为基础的,是需要过程的。

    发展方式的不科学。除气候因素外,各地对草原的不合理利用、对草原资源的掠夺式经营是造成草原生态恶化的主要原因。其中,超载过牧、滥垦滥挖的原因占56%以上。有的利用草地进行耕地的占补平衡,盲目开垦草原,有的利用草原招商引资上各类工程项目和矿藏开采。同时,受自然环境、经济条件以及文化技能水平限制,草原牧区生产经营方式依然单一、粗放,牧民增收主要靠增加牲畜饲养量,很难摆脱“人口增长-牲畜扩增-草原退化-效益低下-牧民增收难”的状况。

    对草原的投入相对不足。近十年来,我国用于生态环境保护建设的资金约1万亿元,用于草原的累计约240亿元,仅占2.4%。据测算,2005-2009年,畜牧业方面补贴148亿元,但仅有10%补给牧区半牧区;5年间农民人均获得补贴500元,牧民为326元(今年开始这一情况将可以改变)。此外,草原牧区地广人稀、基础设施落后,生产生活成本高,实施禁牧休牧后,牧民饲养成本相对增加,休牧期牲畜的体重、畜产品品质下降,牧民收入受到不同程度影响。这些都是牧民自己很难解决的问题。

    草原监管和技术推广力量比较薄弱。主要表现为,现行草原法中,对违法开垦、占用和破坏草原等行为没有具体的处罚标准,难以追究刑事责任;与草原法相配套的基本草原保护管理办法至今尚未出台,影响了相关制度、政策措施的落实。同时,从国家到地方,草原执法、行政管理、技术推广机构的设置与人员编制都与草原越来越需要得到更加重视的地位不太相称。

    三、要有促进草原可持续发展的过硬措施

    随着经济社会的发展进步和国力不断增强,在普遍意识到草原生态保护重要的新形势下,应该采取过硬措施,像重视耕地保护那样,更加重视草原的保护与建设,并逐步实现像保护基本农田那样,像保护18亿亩耕地红线那样保护草原,充分利用和科学发挥草原的作用。

    摸清家底,修订规划。由于气候变化、草原利用强度和利用方式的改变,以及行政区划的变更,历史资料、数据已不能准确地反映当前草原资源的真实情况。因此,应该在尽早摸清草原资源家底的基础上,按照国发〔2011〕17号文件确定的指导思想、原则方针以及2015年、2020年要实现的目标,可以参照保护基本农田、保护18亿亩耕地红线那样的重视程度,对草原作更为长远的战略谋划,进一步修订草原保护和发展规划。

    总的讲,政策预期和项目前景要明确,要以人为本,有步骤地推进草原的可持续发展,要体现对国家负责,对牧民负责。我们应当在不断提高对生态文明认识水平方面,在改善牧民居住及生产方式、改善牧民生计方面,在提高牧民收入方面,采取有效措施,使牧民在保护中能增收,在致富中更加重视保护,真正实现草原可持续发展。这些都应该是规划的核心内容。

    当然,这要有个过程,眼前的工作应当积极地延续推进,但这个让上下心中有数的更符合实际的规划必须有,并依此,再做出年度计划,防止“走一步,看一步”。耕地保护和基本农田保护走过的道路有教训,也有很多好的经验,可以参考。

    实施并完善草原生态补偿机制。从今年起中央财政每年安排资金130多亿元,在内蒙古、新疆、西藏、青海、四川、甘肃、宁夏和云南8个主要牧区省(区),全面实施草原生态保护补助奖励。在此基础上,还应考虑尽快把辽宁、吉林、黑龙江、山西、河北5省(区)的36个牧区、半牧区县纳入补助奖励政策实施范围。这是提高牧民积极性、提高牧区生产力水平和增加牧民收入的基础措施,应当用心用好、管好、充分发挥好这部分资金的作用。考虑到物价上涨、牧区交通不便、建筑材料价格高、牧区地方财政实力弱等因素,在条件许可的情况下,还应当逐步提高资金投入,以保证牧民收入水平跟上本来收入也不高的农民。

    加快发展现代草原畜牧业。牧区要同全国一道同步全面实现小康社会目标,国家转移支付给予补贴十分必要。但,最根本的还必须加快牧区的经济发展。畜牧业在相当长一个时期内仍将是牧区的支柱产业,是牧民增收的主要渠道。因此,在保证“草畜平衡”的基础上,应改变依赖天然草原放牧和单纯数量增加型的畜牧业增长方式,推进牧区畜牧业由传统粗放型向质量效益型转变,以提高畜牧业生产经营管理水平和提升畜牧业生产效益为核心,切实加快发展现代草原畜牧业。

    稳定和完善草原承包经营制度。草原承包经营制度是草原管理的核心,关系到草原可持续发展的成败。一方面,加快推进草原承包经营制度改革。进一步明确草原承包经营制度的思路和措施,规范和引导牧民依法有偿流转草原承包经营权,鼓励建立牧民合作经济组织,发展适度规模经营,鼓励牧民向二、三产业转移,减轻天然草原压力。另一方面,抓紧研究实行严格的草原保护制度。加快制定出台《基本草原保护条例》,推进基本草原划定,像保护基本农田一样,对基本草原实行最严格的保护制度,确保基本草原面积不减少,质量有提高。从维系水源的角度看,这关系的是全国。

    总之,草原生态建设和保护,是基本实现全面建设小康社会目标的一个重要组成部分,任重道远,要做的事情很多。历史与现实都告诉我们“应该怎么做”与“能够怎么做”相差甚远,“应该怎样”与“会怎样”往往是两回事。这当中,有许多具体实际的问题要解决,我想,只要从战略的高度,从关注民生的高度来认识草原建设和保护的重要性、紧迫性,采取务实、负责的态度,用心去做,尽力去做是可以有所作为的。

    (作者为全国人大农业与农村委员会副主任委员)