准确把握主体功能区建设中的五大关系

    2010年年末，我国第一个国土空间开发规划——《全国主体功能区规划》发布；2011年3月，十一届全国人大四次会议通过的“十二五”规划纲要，对我国未来五年推进主体功能区建设的任务进行了全面战略部署。主体功能区规划已成为科学开发国土空间的行动纲领。正确把握主体功能区建设中的五大关系，有助于创新区域调控理念和调控方式，调整国土空间开发思路和开发模式，形成科学的国土空间开发秩序。

    正确认识主体功能区战略与区域发展总体战略的关系

    要促进我国的区域发展，必须实现“区域发展总体战略”与“主体功能区战略”的双轮驱动，要在坚持区域发展总体战略的基础上，前瞻性、全局性地谋划主体功能区的发展，从根本上促进东北、西部、中部和东部地区的协调发展。制定主体功能区，要重点考虑中西部地区的特殊功能，如社会稳定功能、生态环境保护功能、边疆安全功能、民族团结功能等；依据中央提出的三个基本原则——重大项目布局要充分考虑中西部地区发展，加大对老少边穷地区发展的扶持力度，鼓励东部地区带动和帮助中西部地区发展，制定好区域发展总体战略与主体功能区战略之间衔接配套的政策体系。

    深入理解区域协调发展与科学发展的内涵

    首先，要深入理解区域协调发展的内涵。区域协调发展的实质，不是让所有地区之间GDP总量实现等值化，而是要实现基本公共服务的均等化和生活条件的同质化，是要全面协调经济、社会、人口、资源和环境之间的关系，引导经济布局、人口分布与资源环境承载力相适应。 

    其次，要深入理解区域科学发展的内涵，厘清“开发”与“保护”、“限制”与“发展”的辩证关系。优化开发区域要把提高增长质量和效益放在首位，提升参与全球分工与竞争的层次，继续成为带动全国经济社会发展的龙头和我国参与经济全球化的主体区域；重点开发区域要充实基础设施，改善投资创业环境，加快工业化和城镇化，承接优化开发区域的产业转移，承接限制开发区和禁止开发区域的人口转移，逐步成为支撑全国经济发展和人口集聚的重要载体；限制开发区域要坚持保护优先、适度开发、点状开发，因地制宜地发展资源环境可承载的特色产业，加强生态修复和环境保护，引导超载人口逐步有序转移，使之逐步成为全国或区域性的重要生态功能区；禁止开发区域要控制人为因素对自然生态的干扰，严禁不符合主体功能定位的开发活动，以承担生态功能为主来促进发展。

    协调好政府与市场的功能

    主体功能区规划，是一项具有全局性、引导性、强制性的国家战略。要形成一个有利于主体功能区建设的长效机制，需要较长的过程，需要政府和市场的合力。

    作为经济社会发展的“有形之手”，政府通过行政手段，在区域发展中一直占主导地位。主体功能区四种不同类型的划分，使得不同主体功能区之间的互补性与依赖性显著增强、区域特色更加突出。有的区域，如限制开发区和禁止开发区必须借助更多外部力量的支持才能得以发展，在这种形势下，需要强有力的政府来实施宏观调控，协调各区域的关系。同时，主体功能区是基于全国或省域宏观利益基础上的功能划分，政府的协调与管理职能责无旁贷。但单纯地依靠政府，难以实现推进形成主体功能区的战略目的。无论政府在推进主体功能区建设的过程中有多大作用，经济增长的原动力始终是市场力量。主体功能区的形成，还需要充分发挥“无形之手”——市场在资源和要素配置中的基础性作用，依靠市场的力量来推动。

    准确理解主体功能区与行政区的政策定位

    从理论上看，尤其是在国家层面，主体功能区划应当突破现有行政区界，比如很多禁止开发的生态环境保护区都是跨省界的。但在现实中，我国长期形成的行政区经济和行政区管理模式，会在很大程度上“阻挠”主体功能区“跨区划线”；同时，政策和管理的跨区落实也存在“如何实现”的问题。因此，主体功能区规划的实施，首先必须依托一定层级的行政区。在全国范围内推进主体功能区建设，其实施主体仍是各级行政区，各级行政区要按所在主体功能区的要求，积极进行人口和产业等要素的有序转移，逐渐缩小地区间享有的基本公共服务和生活水平的差距，使居住在不同地区的人民都享有均等化的基本公共服务，享有大体相当的生活水平，并分类实施不同的财政、投资、产业、土地和人口管理政策。其次，在行政区之间，各行政区要突破行政区划的局限，按照共处同一主体功能的空间要求，相互配合，使区域协调政策切实得到贯彻落实。第三，要重视发挥区域性组织对区域规划和管理的重要作用，为推进主体功能区建设创造良好的条件。

    明确主体功能区规划与其他各类规划的分工与融合

    当前，政府部门和地方制定了不少规划，这些规划由于出发点不同，强调的重点不同，综合起来落实到具体空间，就难免存在相互重叠、甚至相互冲突的问题。因此理顺主体功能区规划与其他各类规划的关系，形成协调的规划体系已迫在眉睫。主体功能区规划是国土空间布局规划，反映了未来国土开发活动的基本依据，具有基础性、战略性、约束性的特征，是其他各类空间规划的上位规划。确定区域发展主体功能的基本定位，必须按照人类经济与社会发展的基本规律，充分考虑资源环境承载力，贯彻国家意志。进而在区域主体功能定位的背景下，考虑政府部门之间事权分工的合理性及权力制衡的要求，由政府部门落实完成各专业系统规划，改变过去基础性规划不健全、各种规划衔接不紧密的状况，促进形成以主体功能区规划为基础、以各类空间规划为支撑，定位清晰、功能互补的国土空间开发规划体系。需要指出的是：主体功能区规划作为国土空间开发的指导性规划，各专业系统规划应围绕其构建国土空间规划体系，专业系统规划既不能越位，也不能缺位；同时，主体功能区规划也不能取代专业系统规划。

    （作者单位：国家行政学院）