多管齐下破解“土地财政”困局

    【内容提要】

    近年来，“土地财政”成为各方持续关注的焦点。本文提出，应通过完善公有制下的土地产权制度，增强财政体制的内在稳定性，规范地租性财政收入的分配和管理，弱化土地房产税收的一次性特征，健全土地房产公共收费制度以及赋予地方政府基础设施项目发债权等措施，逐步破解“土地财政”困局。

    “土地财政”是指地方公共资本积累主要依靠卖地收入，而地方税和地方收费又高度依赖房地产业的财政模式。长期依赖于此，会引起地方政府激励约束不相容，扭曲经济结构，并导致耕地严重流失。应完善相关体制，着力破解“土地财政”困局。

    1.完善公有制下的土地产权制度。在现有土地所有制基础上，对农村集体土地使用权和城镇国有土地使用权赋予同等的法律地位和市场地位，在符合国家土地使用规划前提下，所有非公益用地都通过“招、拍、挂”等方式公开竞价出让使用权，政府主要通过税费制度来调节农村集体土地出让收益。

    2.增强财政体制的内在稳定性。一是明确政府间事权和支出责任的划分。在厘清政府与市场之间基本边界基础上，明确各级政府的职能和事权范围，尤其是省级以下政府的事权范围，进一步界定各级政府支出责任。对于其中较为成熟稳定的部分，可结合《预算法》的修订，以法律形式加以规范。二是规范政府间收入划分。适当提高地方政府特别是省级以下政府的收入分享份额，扩大地方一般预算中自主性收入比重，摆脱下级财政过度依赖上级财政转移支付的格局，使地方财权、财力与事权、支出责任间能有较大程度的匹配。三是完善转移支付制度。尽快扭转目前转移支付中一般转移支付比重低、专项转移支付比重高的格局，着力提高地方政府公共服务供给能力。扩大一般转移支付中按“因素法”计算的范围乃至“全覆盖”；整合专项转移支付项目，突出重点，提高效益。

    3.规范地租性财政收入的分配和管理。一是建立土地收益基金。从每笔土地出让收入价款中提取一定比例存入土地收益基金，用于公共基础设施和保障性住房投资，实行保值型、滚动式发展。二是土地出让收入共享。实行中央、省、市（县）政府三级共享，具体比例可根据工业化、城市化发展的不同阶段以及经济调控需要来分类确定和调整。三是将土地出让金收支纳入正式预算管理范围。构建和完善地方财政复式预算体系，明确土地出让基金在预算体系中的地位，规范该基金预算的编制、审核、批准、执行、决算及绩效考核的程序和要求，统一地方政府财政收支管理。

    4.弱化土地房产税收的一次性特征。一是优化各环节税种配置。在土地房产保有环节征收房产税并使之成为地方财政较稳定的收入来源；在交易环节可将增值税链条延长至建筑和房地产销售环节，替代该领域现行的营业税；通过所得税对土地房产经营交易所产生增值收益的课征，起到调节收入分配的作用。二是逐步形成以房地产税为重要支撑的地方税系。可将现行城镇土地使用税、房产税、耕地占用税等整合为单一的房地产税。其课税对象为不动产，包括各种所有制形式的土地和房屋；计税依据可选择资产价值（包括改良资产价值和未改良资产价值）或年度租金收益，定期对房地产进行价值重估；税率选择可根据土地房屋用途的不同设置差别税率，对满足家庭基本生活需要的自有自用住宅、公益性房地产以及农用土地等实行税收优惠。对于征税项目和征收标准的具体选择，可赋予地方一定的自主决定权。

    5.健全土地房产公共收费制度。全面清理政府各部门涉及土地房产的各类收费，将必要的服务性收费标准化、规范化，取缔不合理收费。一方面解决现有土地房产收费制度中存在的部门和环节多、项目杂、标准不合理以及滥用公共行政权等问题，切实减轻业主的费用负担；另一方面为新型房地产税的推行创造良好条件。

    6.赋予地方政府基础设施项目发债权。合理设置和严格控制地方基础设施建设公债，不仅有助于形成一种激励和约束相容的机制，规范地方财政收支行为，化解地方债务隐性化问题，而且有利于公共建设资金分担的代际公平。相应地，应修改《预算法》的相关条款，明确地方公债发行权限、范围、方式、用途、责任、管理要求等。

    （作者系国家社科基金项目“建立有利于科学发展的财税制度研究——基于对‘土地财政’问题的治理”负责人、中南财经政法大学教授）