生态优先的兵团特色城镇化建设

    新疆生产建设兵团是新疆维吾尔自治区的重要组成部分，是维护新疆地区稳定、保障国家边防安全、推进新疆发展的特殊制度安排。社会经济的发展和生产力水平的提高，边疆地缘政治格局的演变，新疆地区特殊的地理环境，军垦事业的发展，都要求兵团必须通过推进城镇化进而对军垦在形式与内容上不断创新。兵团城镇化有利于带动兵团新型工业化和农业产业化，有利于提高当地居民生活水平和人口素质，有利于提高当地治安管理条件和水平，有利于维护新疆地区的长治久安和经济社会又好又快发展。要发展垦区经济，必须建立合理的城镇体系，在重点区域、重点垦区、重点团场加快垦区中心城镇的发展。

    新疆生产建设兵团地处祖国西北边陲，地广人稀，不仅干旱少雨，自然条件恶劣，生态环境脆弱，而且辖区零散，管理体制独特，这些都决定了兵团的城镇化道路要在借鉴国内外城镇化经验和教训的基础上，充分考虑其与新疆维吾尔自治区城镇发展的关系，走出一条符合自身自然条件和历史使命的道路。其中需要切实处理好以下几个关键问题：

    第一，特殊职责使命与地广人稀特征要求城镇基础设施和公共服务设施要进行科学规划。我国实施西部大开发以来，西部省区基础设施建设有了明显改观，但是受地广人稀特征和管理体制的影响，在新疆生产建设兵团城镇基础设施和公共服务设施建设中仍存在一些不容忽视的问题。首先，基础设施结构失衡，且与产业发展空间布局不协调。公路建设明显超前于铁路建设和水利建设，兵团产业主要还是农牧产品和矿产资源等初加工工业，这就要求兵团的交通运输应以价格比较低廉的铁路运输为主。但铁路建设明显滞后于公路建设的现状，使得交通基础设施并没有很好带动地区产业的发展。其次，城镇基础设施与公共服务设施规划不合理，缺乏兵地统筹协调。兵团辖区分散，且人口稀少。城镇基础设施与公共服务设施往往缺乏统筹规划，不能与整体城镇体系空间规划有效结合，导致服务半径很大，服务人口却很少，设施使用率低下。因此，要解决以上问题，就必须结合兵团城乡空间规划，统筹解决兵团城镇基础设施与服务设施规划问题。

    第二，特殊地理位置与干旱缺水条件要求兵团城镇发展要研究符合水资源承载能力的城镇空间规划技术。水资源和生态环境始终是制约新疆社会经济发展的首要因素。目前，在国家扶持政策支持下，新疆维吾尔自治区及其新疆生产建设兵团社会经济发展迎来了前所未有的机遇，特别是天山北坡经济区的建设，已经成为推动新疆地区经济发展的巨大引擎。快速的工业化和城镇化无疑将大大增加新疆地区对水资源的需求量，水资源将越来越成为该地区城镇发展的重要制约因素。新疆生产建设兵团作为特殊性社会组织，不仅肩负发展自身生产、繁荣地方经济的任务，而且还承担着维护边疆稳定，保障国家安全的重要职责。因此，新疆生产建设兵团的城镇化建设不仅要做到自身发展符合水资源约束规律，而且要起到协调各地水资源利益分配的模范带头作用，甚至还要起到保障国家和地区水资源安全的艰巨使命。研究水资源约束下新疆生产建设兵团城镇区域规划技术具有重大示范意义。

    第三，城镇化质量不高与脆弱的生态环境要求城镇发展要进行动态监测。新疆生产建设兵团的主要任务之一是屯垦，城镇发展的主要依托是第一产业，第一产业在GDP中占很大比重，第二产业比重不足20%。第二产业不足导致了兵团城镇规模普遍偏小，“十一五”期间兵团重点建设的四个城市还不能充分发挥城市的功能。兵团农牧团场主要分布在边境沿线、准噶尔盆地和塔里木盆地边缘的绿洲地带，这些地方水资源短缺、植被稀少、土地沙化、盐渍化严重。必须处理好大规模城镇建设与生态环境之间的关系，做好城镇化的动态监测工作。目前，利用遥感进行城镇化动态监测的技术研究基本趋于成熟，采用遥感的方法对区域城镇化过程进行动态监测非常必要。应及时从区域尺度对兵团城镇化的动态过程进行监测，构建兵团城镇化发展的时空数据库，总结兵团城镇化过程的独特性和规律性，以科学的方法指导兵团城镇的发展。

    第四，兵地交错的辖区状况与特殊管理体制要求城镇发展要处理好管理模式问题。兵团辖区与地方行政区之间犬牙交错，兵团组织结构主要依靠行政权力和科层等级构建，辖区之间各自独立，分散分割，自成体系，跨区域合作缺乏机制。目前，新疆生产建设兵团城镇化模式主要有三种：一是师市合一模式，即在兵团师部所在地设立县级市；二是场镇合一模式，即在团场团部所在地设立建制镇；三是兵地共建模式，即在地方管辖城市区内，划出一片城区，由兵团自己管理各项事务，获得部分管理权、规划权或税收分成权。上述几种模式在实际推广中也出现了各种问题，比如师市、场镇等级权责不对应、不协调；城镇规模小、布局分散；工业化水平低；财政收入严重不足；行政区划破碎、管理矛盾突出等。我们必须明确兵团的法律定位，兵地统筹、科学发展，不断加强兵团与地方决策协调机制；区别于一般的建制城镇，制定和完善兵团城镇设置标准与体系；不断推动兵团管理体制改革，不断改革、完善师市合一体制，以赋予兵团完善的公共管理职能为重点，推进兵团管理体制与模式的法制化、正常化；对于师市不在一地的，探讨师市领导班子分离，重点是加强对城市建设的组织和领导；按照新疆区域整体发展的要求把握兵团城镇发展规律与趋势，切实处理好兵团城镇发展的管理模式问题。

    （作者单位：西北大学城市与环境学院）