《突发事件应对法》与我国应急法制建设

    在中国特色社会主义法律体系的建设过程中，应急法制曾是长期被忽视、非常薄弱的领域。2003年SARS疫情的严峻考验成为重大转折。痛定思痛，亡羊补牢，经过几年的不断努力，作为最薄弱环节之一的应急法制已成为发展快、作用大、亮点多的一个法制领域。

    现在，与应急管理直接相关的法律有30余部，行政法规有50余部，还有一系列相关法规、规章，多层次、多类型的应急法律规范在依法应对突发事件、加强应急管理方面发挥着重要的保障作用。其中，起着总体指导作用、扮演龙头性法律角色的便是2007年11月1日起施行的《突发事件应对法》。

    这部法律的起草工作是在2003年5月SARS疫情尚未过去之时，根据中央领导同志的指示开始启动的，由国务院法制办公室具体负责，我作为宪法和行政法专家参与了起草工作。

    此项立法之初，试图全面解决问题，加之2004年修改宪法时通过了有关紧急状态的条款，所以一开始的建议稿、试拟稿和草案采用的名称都是《紧急状态法》或《突发事件应对和紧急状态处置法》，写进了很多关于紧急状态的专门条款。随着研究起草工作的深入，如何处理突发事件的一般应对和进入紧急状态后的特殊应对的关系成为起草小组亟需解决的疑难问题，如何调整该法的名称也成了颇感踌躇的问题。

    我带领人大法学院课题组于2005年初就此问题向起草机关提出一项报告，建议将本法名称改为《突发事件应对法》。理由是紧急状态是对突发事件导致的公共危机发展到更深程度时选择确立的一种法律拟制状态，紧急状态的宣告与实施只是应对突发事件的后续阶段、一种手段，只不过其应对的事态更危重、采用的手段更特殊而已，将本法名称定为《紧急状态法》无法涵盖对突发事件的预防和一般应对等内容，可能造成法律名称与具体条款之间的名实不符，会给部分条款的起草带来立法技术上的困难；而采用《突发事件应对法》这一名称可涵盖本法的全部内容，且可避免名称过于累赘。

    后来正式出台的法律文本拿掉了关于紧急状态的许多具体规定，仅用一个条款指明解决紧急状态实务问题的基本路径和操作空间，本法名称与内容就更为吻合，也解决了紧急状态实务处置难题，这是立法机关从实际出发的调整结果，也表现出立法工作者的法律智慧。

    《突发事件应对法》作为我国应急法律体系中起着总体指导作用的龙头性法律，与其他的应急法律规范一道在社会生活中发挥日益重要的制度规范作用，也促使人们在更广阔的背景下深入认识我国应急法制发展的历史经验和未来课题。现在需要进一步深化认识、更新观念、创新制度，培育科学、民主、高效的新型应急法文化，为我国应急法制进一步发展创造更好的条件。

    （作者为中国人民大学法学院教授，本栏目由本报与中国人民大学合办）