三问珠海横琴新区制度创新

    写入我国“十二五”规划纲要的珠海横琴以及广州南沙、深圳前海的开发建设，将成为珠三角地区新一轮改革开放、产业升级和科学发展的先行区和示范区。然而，无论是探索粤港澳合作新模式，还是打造粤港澳现代服务中心，或是建设亚太地区重要的生产性服务业中心，当前，这些新区发展的核心都是制度创新。如何让一系列制度创新引领新区成功之路？4月中旬，来自内地、港澳和海外的30多位专家学者聚集珠海横琴新区，为新区开发中的制度创新支招引路。

    一问决策机制——

    如何让新区真正履行国家战略？

    珠海横琴新区成立一年来，由于在制度创新及其各项政策报批上与现行行政管理制度存在着诸多矛盾，使原本上升到国家战略层面上的新区开发，在实际操作过程中有意或无意地降低到了升级版的经济开发区层面上。对外经济贸易大学中国WTO研究院院长、国务院发展研究中心高级研究员张汉林教授说，这是因为目前的横琴新区开发只有一个新区管委会的执行机构，而缺乏一个能够凝聚粤港澳共识、有效协调各方权益和加大国家相关部委支持力度、真正保证横琴作为国家战略有效运作的高层决策机构。没有这样一个高层决策机构，仅仅凭借以珠海一方为主导的横琴新区管委会处处“请示汇报”、事事“争取支持”来推进横琴开发，必然会事倍功半，举步维艰。更重要的是，中央为“一国两制”下横琴新区开发所制定的战略目标将很难实现。

    张汉林建议，横琴开发的高层决策机构可以是一个由中央政府和粤港澳四方共同组成的理事会，形成一个直接领导横琴开发建设重大事项的高层决策和多方协商机制。这一机制既有利于横琴开发建设真正落实中央的战略意图，又能保证在横琴开发中“紧密合作”的粤港澳各方都能有充分的话语权和参与权，尤其是保证港澳特区政府对横琴开发中某些重大事项具有充分的否决权，如港澳特区政府坚决反对的，则不能通过。假如理事会设立九个席位，港澳地区应有4席，中央政府2席，广东省及珠海市和横琴新区可有3席。

    这一“决策机制”之问，得到粤港澳专家学者们的热烈响应和广泛支持。专家们同时建议，横琴新区的行政管理架构应上升为国家计划单列市层面，珠海作为“十二五”期间建设广东珠江西岸核心城市和横琴新区开发建设重大使命的主要承担者，也应从目前的地级市层次提升到副省级行政管理层次，只有这样，才能使这一区域性行政管理体制更好地适应和服务于横琴所承担的国家战略以及珠海作为珠江西岸核心城市的战略定位。理顺这个特殊区域与港澳的对话、合作和共赢关系，横琴新区探索粤港澳合作新模式才会水到渠成。即便如此，横琴新区管委会也不同于一般的内地政府机构，更不是一个事业单位，而应该是一个实行企业化运作但又不以营利为目的的国际化、专业化的公共管理机构。

    二问利益机制——

    怎样形成多方合作共赢新局面？

    作为“十二五”国家重大区域规划项目，以探索“一国两制”下粤港澳紧密合作示范区为使命的横琴新区从一诞生起，就必须建立一个以追求国家利益最大化为目标，同时能够促进多方合作共赢的利益机制！而目前这一事关新区成败和各方得失的利益机制在横琴新区是缺失的。

    中山大学港澳珠江三角洲研究中心主任陈广汉表示，亟待建立的这一利益机制要能协调社会制度不同、愿望诉求不同的粤港澳三方和中央政府之间的利益平衡、利益差异和利益互补，能够调动起各方在横琴开发中的价值追求和参与冲动。当无法兼顾各方利益的时候，包括中央政府在内的各方要能够给予承担损失的一方以公正的利益评估和合理的利益补偿，最终在横琴开发建设中既最大限度地体现其国家战略，又能实现不同利益主体的共同利益和共同繁荣，而不是其中任何一方利益的最大化。如果迟迟不能形成这样一个利益协调机制和可操作、看得见的合作共赢模式，就无法改变目前珠海及其横琴新区管委会一方孤掌难鸣和一些港澳投资者对横琴开发隔岸观火的消极心态，也很难得到国家相关部委的理解和支持，更不利于吸引国际资本和高端人才进入横琴新区。

    暨南大学特区和港澳研究所所长陈恩等专家指出，横琴新区启动一年多来，所谓“粤港澳紧密合作”仍是人们的期待，横琴开发至今还处在“剃头挑子一头热”的尴尬状态，公开场合握手合作，背地里却是“各打各的算盘”。

    中山大学地理科学与规划学院教授许学强等认为，要在横琴建立和完善多方合作共赢的利益机制，首先要在横琴新区开发建设中突破内地与港澳“两制”分割、画地为牢、互不交汇、“井水不犯河水”的制度藩篱，通过建立中央政府和粤港澳各方在横琴的利益共同体，使横琴新区在制度创新上最大限度地应用好港澳地区的体制、机制优势。有专家指出，横琴新区甚至可以借鉴新加坡苏州工业园的合作模式，使港澳在新区产业发展规划、资本积聚、体制移植、吸纳国际人才和顶尖企业等方面积极参与横琴新区开发建设，甚至可以尝试实行“在横琴创造GDP，在港澳创造利润”等各种灵活有效的利益共赢方式。

    三问终极目标——

    新区能否升级为“自由贸易区”？

    就制度创新而言，横琴新区的终极目标究竟是什么？作为我国8年前实施CEPA（内地与港澳建立更紧密经贸安排）理论的首倡者，张汉林研究员认为，横琴新区应该在这些年CEPA积累的开放经验基础上，率先升级为“自由贸易区”。如果能将“自由贸易区”定位为横琴新区今后5至10年制度创新的终极目标，那么，中央政府反复权衡才谋定而后动的横琴开发，不仅会成为带动香港和澳门城市功能延伸及产业适度多元化的新平台，成为带动珠三角地区新一轮改革开放和产业升级的先行区，还会如同30年前创办经济特区一样，横琴新区将更加坚定国际资本投资中国的信心，成为掀起中国新一轮改革开放大潮的爆发点和实验区，并由此拉开未来中国进一步改革开放和全面实现现代化的历史序幕。

    日本东京经济大学教授周牧之也认为，横琴新区在粤港澳紧密合作中联通港澳、服务港澳，不能简单地等同于把横琴作为香港澳门城市空间的延伸和产业多元化的补充，也不仅仅是带动珠三角地区产业升级，如果这样理解就太狭隘了。周牧之举例说，浦东新区国际金融中心绝不是早期上海城市功能的延伸，也不仅仅是拓展了上海的城市空间和简单服务于长三角一个区域，而是作为中国在亚太和全球经济体中占据举足轻重地位的重要标志，成为国际金融机构和高端产业在中国聚集的成功范例。

    国家发改委投资研究所所长罗云毅、暨南大学经济学院教授冯邦彦等认为，作为一国两制的交汇点，横琴应该充分借鉴港澳自由港运作模式，努力体现“特区中的特区”，为未来中国的制度创新大胆探索，先行先试。只有横琴的制度创新始终朝着“自由贸易区”的方向前进，才有可能同时规避两种制度的劣势，而享受两种制度的优越性，为今后30年或更长时期的中国探索出东西方两种社会制度优势互补、高度融合的制度体系来，为最终完成“一国两制”的历史使命，实现新的更加完美的“一国一制”创造新鲜经验和成功范例。

    澳门大学社会科学及人文学院院长郝雨凡在总结发言时说，横琴新区超越了一般经济开发区所承载的历史使命，无论是共建超国家级的高端产业门户，还是建设国际旅游休闲目的地，制度创新始终是横琴开发走向成功的关键。横琴新区的开发建设不仅是“一国两制”的示范区，更应该是探索新制度的实验区和先行区，如何在横琴新区的实践中进行从“两制”到“一制”的创新，实现两种制度的对接，既是粤港澳和国际社会在横琴开发中的最大共识，也是中央政府对横琴新区制度创新的殷切期待。如果横琴在未来几十年真正实现了“井水”、“河水”的完美融合，106平方公里的横琴岛就会成为中国和世界交往的桥头堡，就会成为让世界刮目相看的横琴。郝雨凡等境外专家不约而同地强调澳门因素是横琴开发最重要的依托，当前澳门政府大量的财政盈余可以和高起点开发的横琴新区实现互补和共赢。 （本报记者 杨连成）