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“我希望这部法律尽快出台，越快越好。”中国政法大学副校长、行政法学家马怀德对记者说，语气急迫。
马怀德所指的是今天提交十一届全国人大常委会第二十次会议四审的行政强制法草案。行政强制法旨在通过规范行政强制措施和行政强制执行的设定和实施，保护公民、法人和其他组织的合法权益，促进和监督行政机关依法履行。
行政强制分为行政强制措施和行政强制执行，前者指的是行政机关依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人等的财物实施暂时性控制；后者指的是行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人等，依法强制履行义务。
根据我国立法法的规定，法律草案一般三审后若无大的不同意见即可交付表决，而行政强制法草案自2005年12月初审以来，近6年间已是第四次审议，立法的难度和复杂性可见一斑。
“难就难在权利与权力的平衡。”国家行政学院法学教研部教授杨小军直言，一方面，行政强制比任何其他行政行为都更可能侵害老百姓的权利，需要严格规范；另一方面，行政强制是行政机关依法履职的必要手段，没有强制就不能行政，不能维护正常的社会秩序。
“这是全世界都面临的两难问题。”
规范行政强制的设定权、完善行政强制的程序……专家指出，行政强制法草案四审稿在许多方面作了新的制度安排，以便更好地走稳权利与权力的平衡木。
红头文件不得设定行政强制
谁有权设定行政强制，一直是行政强制立法的焦点问题。行政强制法草案三审稿明确：行政强制措施由法律设定。三审稿还曾规定，尚未制定法律，或者属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定查封场所、设施或者财物，扣押财物，以及其他行政强制措施；尚未制定法律、行政法规，或者属于地方性事务的，地方性法规可以设定查封场所、设施或者财物，扣押财物的行政强制措施。
与三审稿相比，四审稿的新变化是将上述条文中的“或者”改成了“且”。在北京大学法学院教授姜明安看来，修改非常必要。“这意味着只有两个条件同时具备，行政法规、地方性法规才能设定相应的行政强制。”
姜明安具体解释说，其一，如果某一事项属于“国务院行政管理职权事项”、“地方性事务”，但已制定了法律，而法律没有规定行政强制措施，再允许行政法规、地方性法规规定行政强制措施，就等于允许行政法规、地方性法规与法律不一致。其二，如果某一事项虽然没有制定法律，但不属“国务院行政管理职权事项”、“地方性事务”，若允许行政法规、地方性法规规定行政强制措施，就等于允许国务院和地方人大及其常委会越权行事。
草案四审稿同时明确：法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。这一新增的条款颇为引人注目，意味着国家部委和地方政府以规章、通知等红头文件形式设定行政强制措施的行为，都属于违法。
“用红头文件随意设置行政强制措施，实际上已经比较泛滥了。”杨小军举了个例子：一些地方随便发一个红头文件，甚至连规章都没有，就可以上路强制查车。然而法律规定，只有公安、交通等部门才有权查车。此外，强制查封、扣押等，在红头文件中也屡见不鲜。
“四审稿的这一规定，在立法上毫无疑义地明确了层级低于法规的规范性文件、红头文件等，都不得设定行政强制。”杨小军称，如果这一条款获得通过，对于遏制以红头文件滥设行政强制的行为将有积极意义。
强制程序还有完善余地
行政强制法草案三审时，一些全国人大常委会组成人员和人大代表提出，要从程序上保障公民的合法权益，进一步严格规范行政强制权。草案三审稿明确了实施限制公民人身自由的行政强制措施后，应当当场告知或者实施行政强制措施后立即通知当事人家属实施行政强制措施的行政机关、地点，草案四审稿则进一步规定，还应当告知当事人家属限制人身自由的期限。
“人身自由是最基本的权利，限制人身自由，期限是一个核心问题。”杨小军表示，四审稿的这一规定是为了保障公民的知情权，有了知情权，才谈得上对公权力的制约，以及对权利的救济。“这一细节上的改动说明立法机关越来越重视程序正义，通过程序来规范公权力的行使。”
草案四审稿还规定，延长查封、扣押等决定应及时告知当事人，并说明理由。其中“及时”、“说明理由”等内容，也是新增的规定。
杨小军认为，引入“及时”的概念，立法意图是明显的，但这一规定还有完善的余地。因为如果具体的执法人员要拿“及时”做文章，不是没有空间。他因此建议规定具体的时间，“比如通知当事人不应该超过第二天”。
马怀德也强调，没有程序的公正就没有实体和结果的公正。“程序有粗疏的也有细密的，立法上很重要的一点，就是将程序正义体现在具体条文中，使它特别具体，没有空子可钻，还要清晰明白，有可操作性。”
行政强拆应有救济渠道
强拆始终是公众高度关注的一个话题。行政强制法草案四审稿规定：对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除；当事人逾期拒不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。
而今年初颁布实施的国有土地上房屋征收和补偿条例规定，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县政府依法申请法院强制执行。那么，行政强拆和司法强拆是什么关系？
马怀德指出，强拆有两种模式：一是没办理任何手续、私搭乱建的违法建筑，根据我国城乡规划法的规定，这种违法建筑由政府来强拆；另一种是合法的建筑，政府出于公共利益的需要进行征收，这种建筑的强拆适用征收补偿条例的规定，通过司法渠道进行。
“不过，现实生活中，违法建筑、违章建筑是由政府来认定。不能排除有的地方政府把合法建筑认定为违法建筑而加以拆除。”马怀德不无担忧地说。事实上，包括成都唐福珍事件在内的不少恶性拆迁事件，正是由违法建筑的拆除引发的。
姜明安也表达了同样的担忧：“行政机关对违法的建筑物、构筑物、设施的认定可能有误，即使认定正确，相应违法建筑物、构筑物、设施也不一定需要拆除，而可能有其他处置方法。”他因此建议，给行政相对人一个提出异议和寻求救济的机会，在“限期当事人自行拆除”后增加规定：当事人对限期拆除公告有异议的，可以申请行政复议或提起行政诉讼。复议、诉讼期间，除公共利益紧急需要外，暂停公告的实施。（本报北京4月20日电 本报记者 殷 泓 王逸吟）
