不断充实和完善的土地管理法

    从上个世纪八十年代中期开始，我国的土地管理法律制度经过了不断充实和完善的发展历程。1986年6月25日，六届全国人大常委会第十六次会议通过了土地管理法；1988年12月29日，七届全国人大常委会第五次会议进行了第一次修正；1998年8月29日，九届全国人大常委会第四次会议对土地管理法进行了全面修订；2004年8月，土地管理法又进行了第二次修正。

    我曾以学者身份担任中国土地学会法律专业委员会副主任委员，参加了修订土地管理法的研究工作。受原国家土地管理局的委托，我组织人员翻译和整理了部分国家土地管理法律制度的文献，并向原国家土地管理局提交了立法资料，作为修订土地管理法的参考文献。我还参加了修订土地管理法的调研工作，并多次在立法研讨会上提出自己的立法建议。在参加我国土地管理法修订活动中，我有几点感悟是极深的。

    第一，必须制订最严格的土地管理法规，保护有限的土地资源。我国土地资源相当短缺，必须实行“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策。从中央到地方的各级政府都应当采取相应的立法措施，制订全面规划，实施严格管理，最大限度地保护和合理开发土地资源，制止各种非法占用土地的行为。

    第二，必须实行最严格的土地用途管制制度，保护社会经济的可持续发展。中央和地方各级政府应当通过编制土地利用总体规划，明确规定农用地、建设用地和未利用地的土地用途；严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量；对耕地实行特殊保护，设置基本农田保护制度。

    第三，必须实行最严格的土地征用制度，保护集体经济组织的财产利益。修订后的土地管理法，提高了征用土地的批准权限，将征用基本农田、基本农田以外超过三十五公顷耕地、其他土地超过七十公顷的批准权限上收归国务院行使；征用其他土地的，由省、自治区、直辖市政府批准，并报国务院备案。为保护集体经济组织的财产权益，修订后的土地管理法明确规定：国家征收土地必须听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见并组织实施；征用土地应按被征用土地的原用途给予补偿，特别是征收耕地时应当支付土地补偿费、安置补助费、新菜地开发建设基金、被征收土地上的附着物和青苗补助费等。

    第四，必须实行最严格的土地法律责任制度，保护土地权利人的合法权益。经过修订的土地管理法全面规定了非法进行土地交易、非法占用土地、非法征用土地、破坏土地资源的行为人应当承担的民事责任、行政责任和刑事责任，使土地权利人的合法权益在遭受侵害时得到及时、有效的法律救济。

    （作者为中国人民大学法学院教授，本栏目由本报与中国人民大学法学院合办）